Das System von Kap. VII der VN-Charta
I. Voraussetzung für Maßnahmen im Rahmen von Kapitel VII der VN-Charta ist zunächst das Vorliegen einer Bedrohung oder eines Bruch des Friedens oder einer Angriffshandlung (Art. 39).
1. Angriffshandlung: Eine solche ist gegeben bei einer Verletzung des Gewaltverbots in Art. 2 Nr. 4 durch einen Aggressionsakt, der eindeutig einzelnen Staaten zugeordnet werden kann (Degenhart, Völkerrecht, 2. Aufl., § 41, Rn. 9). Der Sicherheitsrat hat jedoch noch nicht einmal in seinen Resolutionen zum Koreakonflikt (Res. 82 und 83 vom 25. bzw. 27. Juni 1950) und zum Überfall des Irak auf Kuwait (Res. 660 vom 2. August 1990, Res. 678 vom 29. November 1990) von einer Angriffshandlung gesprochen. Diese Alternative ist also praktisch nahezu bedeutungslos.
2. Bedrohung oder Bruch des Friedens: Diese Alternativen haben in den letzten Jahren eine starke Ausdehnung durch die Praxis des Weltsicherheitsrates erfahren. Während etwa in der Koreakrise der Bruch des Friedens noch in einem bewaffneten Angriff von nordkoreanischen Truppen auf den Süden (und damit in einem internationalen Konflikt) gesehen wurde (Res. 82 vom 25. Juni 1950, ebenso im Irak-Kuwait-Konflikt die Res. 678), wurden später unter Anwendung einer sehr uneinheitlichen Terminologie sowohl im Sicherheitsrat als auch in der Literatur folgende weitere Konstellationen unter Art. 39 gefasst:
a) Humanitäre Katastrophen in zusammengebrochenen Staatsgebilden: Insbesondere in der Res. 794 vom 3. Dezember 1992 zu Somalia hat der Sicherheitsrat in sehr hohem Maße auf die menschliche Tragödie, die sich in dem Bürgerkriegsland abspielte, abgestellt. Dies fand seine Fortsetzung in der Res. 929 vom 22. Juni 1994 zum Bürgerkrieg in Ruanda.
b) Humanitäre Katastrophen bei Bürgerkriegen: Dies traf insbesondere beim Auseinanderfallen der jugoslawischen Teilrepubliken zu (vgl. etwa die Res. 771 vom 13. August 1992 mit Bezug auf ethnische Säuberungen und gravierende Verletzungen des humanitären Völkerrechts in Ex-Jugoslawien), aber auch bzgl. des Konflikts um Ost-Timor (Res. 1264 vom 15. September 1999).
c) Besonders schwere Menschenrechtsverletzungen im innerstaatlichen Bereich: Spätestens in der Res. 688 vom 5. April 1991 zur Unterdrückung einzelner Bevölkerungsgruppen im Irak zeichnete sich ab, dass der Sicherheitsrat auch innerstaatliche Vorgänge unter bestimmten Umständen als Bedrohung für Frieden und Sicherheit in der Region ansehen würde. Allerdings führte diese Feststellung im Fall des Irak zu keinen weiteren Maßnahmen nach Kap. VII, da deren Autorisierung durch die Res. 678 fortgalt.
Vor allem anlässlich der Res. 1199 vom 23. September 1998 zur Situation im Kosovo entfaltete sich eine umfangreiche Diskussion über die sog. "humanitäre Intervention" in einem souveränen Staat. Darauf wird im Rahmen der Maßnahmen, die der Sicherheitsrat autorisieren kann, näher einzugehen sein. Die Möglichkeit einer Bedrohung des Friedens durch einen rein innerstaatlichen Konflikt wird inzwischen wohl überwiegend angenommen (so etwa sinngemäß Bothe in: Graf Vitzthum, "Völkerrecht", S. 633, Rn. 44).
d) Internationaler Terrorismus: Resolutionen des Sicherheitsrats haben ferner wiederholt den internationalen Terrorismus als Bedrohung für den Weltfrieden und die internationale Sicherheit angesehen, und zwar sowohl wenn er mit staatlicher Unterstützung erfolgt (Lybien, Res. 748 vom 31. März 1992; Sudan, Res. 1070 vom 16. August 1996) als auch wenn die Terroristen autark handeln (11. September, Res. 1368 vom 12. September 2001 und Res. 1373 vom 28. September 2001).
e) Hinzuweisen ist zuletzt auf die Besonderheit, dass der Sicherheitsrat teilweise weder eine Bedrohung des Friedens feststellt noch an eine solche Feststellung in einer früheren Resolution anknüpft, sondern sich dieses Merkmal inzident aus der Aussage ergibt, dass der Rat unter Kapitel VII der VN-Charta handelt (vgl. exemplarisch nur die Res. 724 vom 15. Dezember 1991 zum Waffenembargo gegen die Sozialistische Republik Jugoslawien).
II. Maßnahmen unter Kapitel VII
1. Friedliche Zwangsmaßnahmen, Art. 41: Das Spektrum möglicher Maßnahmen ist groß, ebenso die Kasuistik, die sich im Laufe der Zeit in diesem Bereich herausgebildet hat. Eine abschließende Darstellung ist hier kaum möglich, exemplarisch seien aber genannt: Die Verhängung von Waffen- und Wirtschaftsembargos, die Einrichtung von Übergangsverwaltungen, die zumeist von der UNO kontrolliert werden, die Entsendung von Schutztruppen, aber auch die Errichtung internationaler Tribunale, wie sie derzeit zur Aufarbeitung von Kriegsverbrechen in Ruanda und Ex-Jugoslawien existieren. Das Tribunal für Ex-Jugoslawien hat sich im Spruch der Berufungskammer über die Kompetenz des Tribunals (Fall Dusko Tadic, Entscheidung vom 2. Oktober 1995, abrufbar unter
http://www.un.org/icty/ind-e.htm) ausführlich mit der Rechtmäßigkeit der Einsetzung des Tribunals befasst und sie im Ergebnis bejaht.
2. Militärische Zwangsmaßnahmen, Art. 42 ff: Der ursprünglich von der UN-Charta vorgesehene Weg zu militärischen Maßnahmen unter vollständiger Kontrolle des Sicherheitsrats gem. Art. 42 ff ist in der Praxis bedeutungslos geblieben. Sonderabkommen gem. Art. 43 sind nie abgeschlossen worden, und auch der weitergehende Mechanismus ist nie in Gang gesetzt worden. Statt dessen hat sich eine Praxis des Sicherheitsrats herausgebildet, alle UNO-Mitglieder oder einzelne Staaten oder Internationale Organisationen zum Einsatz militärischer Gewalt zu ermächtigen. Während dies in der Nordkorearesolution noch als "Empfehlung" an alle UN-Mitglieder formuliert war, der Republik Korea Unterstützung zur Abwehr des Angriffs durch den Norden zu gewähren, ist der Rat in neuerer Zeit dazu übergegangen, die handelnden Staaten und Organisationen zum Einsatz aller nötigen Mittel zu ermächtigen, um bestimmte, in einzelnen Resolutionen ausgearbeitete Ziele zu erreichen (vgl. Res. 678 vom 29. November 1990 vor dem Irak-Krieg von 1991 und Res. 816 vom 31. März 1993 als Basis für Luftangriffe auf serbische Einheiten in Bosnien-Herzegowina 1994 und 1995).
Keine Grundlage in Sicherheitsratsresolutionen ergab sich nach inzwischen weithin herrschender Meinung für den Kosovokrieg 1999, wo die Versuche, die Intervention lediglich auf die Androhung weiterer Maßnahmen zur Wiederherstellung von Frieden und Sicherheit durch den Sicherheitsrat in der Res. 1199 vom 23. September 1999 zu stützen, bald aufgegeben wurden. Auch Ansätze, in Folgeresolutionen (vor allem in Res. 1203 vom 24. Oktober 1998 und in Res. 1244 vom 10. Juni 1999) eine nachträgliche "Genehmigung" durch den Sicherheitsrat hineinzudeuten, sind heute weitgehend aufgegeben worden (vgl. ausführlich zur damaligen politischen und rechtlichen Situation: Wodarz, "Gewaltverbot, Menschenrechtsschutz und Selbstbestimmungsrecht im Kosovo-Konflikt", Frankfurt a.M. u.a., 2001). In diesem Zusammenhang wird auch häufig der Terminus der "humanitären Intervention" genannt, der jedoch - soweit man ihn entgegen der herrschenden Meinung überhaupt anerkennen will - allenfalls einen Rechtfertigungsgrund außerhalb des Mechanismus von Kapitel VII darstellt. Eine ausdrückliche Legitimierung einer Intervention durch den Sicherheitsrat ersetzt er nicht.
Zuletzt wird sich auch der Angriff auf den Irak, den die USA und einzelne Verbündete im März 2003 begonnen haben, entgegen der Auffassung etwa der britischen Regierung kaum auf die Resolution 1441 vom 8. November 2002 stützen lassen. Denn diese enthält in ihrem Absatz 13 lediglich eine Erinnerung an die Warnung vor ernsten Konsequenzen im Falle weiterer Pflichtverletzungen durch den Irak. Diese Formulierung ist sogar noch schwächer als diejenige in der Kosovoresolution 1199. Auch frühere Irak-Resolutionen, enthalten keine Ermächtigungsgrundlage, die sich für den Angriffskrieg der USA und ihrer Verbündeten heranziehen ließe (vgl. zum Ganzen aus der Tagespresse: Ulrich in SZ vom 19.03.2003, S. 5; Zumach in: taz Nr. 7008 vom 19.3.2003, S. 5). Soweit etwa der nicht vollständig erfüllte Auftrag der Res. 678 vom 29. November 1990 geltend gemacht wird, entsteht ein kaum aufzuklärender Widerspruch zur Resolution 1441 vom 8. November 2002, die in Fortführung des Ziels früherer Resolutionen eben nicht zur Gewaltanwendung ermächtigt. Und ein Bruch der Waffenstillstandsresolution 687 vom 3. April 1991 scheitert an einem akuten Beweisproblem, da die Waffeninspektionen dafür keine ausreichenden Anhaltspunkte ergeben haben.
Auszug aus der UN-Charta
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Kapitel VII
Maßnahmen bei Bedrohung oder Bruch des Friedens und bei Angriffshandlungen
Artikel 39
Der Sicherheitsrat stellt fest, ob eine Bedrohung oder ein Bruch des Friedens oder eine Angriffshandlung vorliegt; er gibt Empfehlungen ab oder beschließt, welche Maßnahmen auf Grund der Artikel 41 und 42 zu treffen sind, um den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren oder wiederherzustellen.
Artikel 40
Um einer Verschärfung der Lage vorzubeugen, kann der Sicherheitsrat, bevor er nach Artikel 39 Empfehlungen abgibt oder Maßnahmen beschließt, die beteiligten Parteien auffordern, den von ihm für notwendig oder erwünscht erachteten vorläufigen Maßnahmen Folge zu leisten. Diese vorläufigen Maßnahmen lassen die Rechte, die Ansprüche und die Stellung der beteiligten Parteien unberührt. Wird den vorläufigen Maßnahmen nicht Folge geleistet, so trägt der Sicherheitsrat diesem Versagen gebührend Rechnung.
Artikel 41
Der Sicherheitsrat kann beschließen, welche Maßnahmen - unter Ausschluß von Waffengewalt - zu ergreifen sind, um seinen Beschlüssen Wirksamkeit zu verleihen; er kann die Mitglieder der Vereinten Nationen auffordern, diese Maßnahmen durchzuführen. Sie können die vollständige oder teilweise Unterbrechung der Wirtschaftsbeziehungen, des Eisenbahn-, See- und Luftverkehrs, der Post-, Telegraphen- und Funkverbindungen sowie sonstiger Verkehrsmöglichkeiten und den Abbruch der diplomatischen Beziehungen einschließen.
Artikel 42
Ist der Sicherheitsrat der Auffassung, daß die in Artikel 41 vorgesehenen Maßnahmen unzulänglich sein würden oder sich als unzulänglich erwiesen haben, so kann er mit Luft-, See- oder Landstreitkräften die zur Wahrung oder Wiederherstellung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen durchführen. Sie können Demonstrationen, Blockaden und sonstige Einsätze der Luft-, See- oder Landstreitkräfte von Mitgliedern der Vereinten Nationen einschließen.
Artikel 43
(1) Alle Mitglieder der Vereinten Nationen verpflichten sich, zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit dadurch beizutragen, daß sie nach Maßgabe eines oder mehrerer Sonderabkommen dem Sicherheitsrat auf sein Ersuchen Streitkräfte zur Verfügung stellen, Beistand leisten und Erleichterungen einschließlich des Durchmarschrechts gewähren, soweit dies zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlich ist.
(2) Diese Abkommen haben die Zahl und Art der Streitkräfte, ihren Bereitschaftsgrad, ihren allgemeinen Standort sowie die Art der Erleichterungen und des Beistands vorzusehen.
(3) Die Abkommen werden auf Veranlassung des Sicherheitsrats so bald wie möglich im Verhandlungswege ausgearbeitet. Sie werden zwischen dem Sicherheitsrat einerseits und Einzelmitgliedern oder Mitgliedergruppen andererseits geschlossen und von den Unterzeichnerstaaten nach Maßgabe ihres Verfassungsrechts ratifiziert.
Artikel 44
Hat der Sicherheitsrat die Anwendung von Gewalt beschlossen, so lädt er ein in ihm nicht vertretenes Mitglied, bevor er es zur Stellung von Streitkräften auf Grund der nach Artikel 43 übernommenen Verpflichtungen auffordert, auf dessen Wunsch ein, an seinen Beschlüssen über den Einsatz von Kontingenten der Streitkräfte dieses Mitglieds teilzunehmen.
Artikel 45
Um die Vereinten Nationen zur Durchführung dringender militärischer Maßnahmen zu befähigen, halten Mitglieder der Organisation Kontingente ihrer Luftstreitkräfte zum sofortigen Einsatz bei gemeinsamen internationalen Zwangsmaßnahmen bereit. Stärke und Bereitschaftsgrad dieser Kontingente sowie die Pläne für ihre gemeinsamen Maßnahmen legt der Sicherheitsrat mit Unterstützung des Generalstabsausschusses im Rahmen der in Artikel 43 erwähnten Sonderabkommen fest.
Artikel 46
Die Pläne für die Anwendung von Waffengewalt werden vom Sicherheitsrat mit Unterstützung des Generalstabsausschusses aufgestellt.
Artikel 47
(1) Es wird ein Generalstabsausschuß eingesetzt, um den Sicherheitsrat in allen Fragen zu beraten und zu unterstützen, die dessen militärische Bedürfnisse zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit, den Einsatz und die Führung der dem Sicherheitsrat zur Verfügung gestellten Streitkräfte, die Rüstungsregelung und eine etwaige Abrüstung betreffen.
(2) Der Generalstabsausschuß besteht aus den Generalstabschefs der ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats oder ihren Vertretern. Ein nicht ständig im Ausschuß vertretenes Mitglied der Vereinten Nationen wird vom Ausschuß eingeladen, sich ihm zu assoziieren, wenn die Mitarbeit dieses Mitglieds für die wirksame Durchführung der Aufgaben des Ausschusses erforderlich ist.
(3) Der Generalstabsausschuß ist unter der Autorität des Sicherheitsrats für die strategische Leitung aller dem Sicherheitsrat zur Verfügung gestellten Streitkräfte verantwortlich. Die Fragen bezüglich der Führung dieser Streitkräfte werden später geregelt.
(4) Der Generalstabsausschuß kann mit Ermächtigung des Sicherheitsrats nach Konsultation mit geeigneten regionalen Einrichtungen regionale Unterausschüsse einsetzen.
Artikel 48
(1) Die Maßnahmen, die für die Durchführung der Beschlüsse des Sicherheitsrats zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlich sind, werden je nach dem Ermessen des Sicherheitsrats von allen oder von einigen Mitgliedern der Vereinten Nationen getroffen.
(2) Diese Beschlüsse werden von den Mitgliedern der Vereinten Nationen unmittelbar sowie durch Maßnahmen in den geeigneten internationalen Einrichtungen durchgeführt, deren Mitglieder sie sind.
Artikel 49
Bei der Durchführung der vom Sicherheitsrat beschlossenen Maßnahmen leisten die Mitglieder der Vereinten Nationen einander gemeinsam handelnd Beistand.
Artikel 50
Ergreift der Sicherheitsrat gegen einen Staat Vorbeugungs- oder Zwangsmaßnahmen, so kann jeder andere Staat, ob Mitglied der Vereinten Nationen oder nicht, den die Durchführung dieser Maßnahmen vor besondere wirtschaftliche Probleme stellt, den Sicherheitsrat zwecks Lösung dieser Probleme konsultieren.
Artikel 51
Diese Charta beeinträchtigt im Falle eines bewaffneten Angriffs gegen ein Mitglied der Vereinten Nationen keineswegs das naturgegebene Recht zur individuellen oder kollektiven Selbstverteidigung, bis der Sicherheitsrat die zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen getroffen hat. Maßnahmen, die ein Mitglied in Ausübung dieses Selbstverteidigungsrechts trifft, sind dem Sicherheitsrat sofort anzuzeigen; sie berühren in keiner Weise dessen auf dieser Charta beruhende Befugnis und Pflicht, jederzeit die Maßnahmen zu treffen, die er zur Wahrung oder Wiederherstellung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit für erforderlich hält.
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