Die Möglichkeit der freien Versammlung dient einerseits der Persönlichkeitsentfaltung, andererseits aber auch der Einflußnahme auf die politische Willensbildung und bildet daher ein „wesentliches Element demokratischer Offenheit“[1]. Die Versammlungsfreiheit gewährleistet „ein Stück ursprünglicher ungebändigter unmittelbarer Demokratie“[2]. Daher besitzt sie einen hohen verfassungsrechtlichen Rang, der bei der Abwägung mit kollidierendem Verfassungsrecht (insbesondere Grundrechte Dritter) stets zu beachten ist. Vgl. dazu unten S. 234 f.. Es empfiehlt sich folgendes Prüfungsschema:

1. Der Begriff der Versammlung wird uneinheitlich definiert. Einigkeit besteht noch insoweit, als nicht jedes Zusammenkommen mehrerer Personen ausreichen kann. Vielmehr ist eine innere Verbindung durch gemeinsame Zweckverfolgung erforderlich.[3]

Über den gemeinsamen Zweck hinaus wird überwiegend gefordert, daß dieser in gemeinsamer Meinungsbildung und -äußerung liegen muß.[7] Diese Auffassung stützt sich auf die Komplementärfunktion der Versammlungsfreiheit zu den (anderen) Kommunikationsgrundrechten, insbesondere zur Meinungsfreiheit. Eine noch engere Auffassung verlangt, daß die Meinung öffentliche Angelegenheiten betreffen muß.[8] Sie begründet dies damit, daß sich der Kampf um die Versammlungsfreiheit historisch gesehen vorwiegend an politischen Zusammenkünften entzündet hat.

Fraglich ist auch, ob für die Annahme einer Versammlung eine bestimmte Teilnehmerzahl erforderlich ist. Überwiegend werden zwei Personen als ausreichend erachtet[18], teilweise werden aber auch drei Personen gefordert[19]. Eine dritte Auffassung differenziert zwischen dem Begriff der Versammlung i.S.d. Art. 8 GG und dem des Versammlungsgesetzes, wonach für Art. 8 GG zwei Personen genügen, für das Versammlungsgesetz aber drei Personen erforderlich sind.[20] Wenn man bedenkt, daß Art. 8 GG die Freiheit des einzelnen Bürgers, seine Meinung gemeinsam mit anderen zu äußern, um damit seine politische Isolierung zu verhindern, schützen will, scheint es angebracht, zumindest bei Art. 8 GG bereits zwei Personen genügen zu lassen. Zudem folgt aus dem Wortlaut des Art. 8 GG „sich versammeln“ nicht notwendigerweise, daß es sich dabei um drei oder mehr Personen handeln muß.

Zusammenfassung: Um eine Versammlung annehmen zu können, muß nach allen Auffassungen wenigstens ein gemeinsamer Zweck verfolgt werden. Überwiegend wird zusätzlich gefordert, daß dieser in einer gemeinsamen Meinungsbildung und -äußerung liegen muß. Eine noch engere Auffassung verlangt, daß die Meinung öffentliche Angelegenheiten betreffen muß. Die Frage kann jedoch regelmäßig offenbleiben, da es zumeist um Veranstaltungen oder Aufzüge geht, die alle Kriterien erfüllen. Was die Teilnehmerzahl betrifft, so dürften im Hinblick auf den Schutzbereich des Art. 8 GG bereits 2 Personen genügen.

2. Planung und Organisation sind keine begriffsnotwendigen Elemente einer Versammlung (siehe unten, 4.). Daher fallen auch die sog. Eil- und Spontanversammlungen unter Art. 8 GG. Zur Definition diese Begriffe vgl. unten S. 233 f..

3. Zum geschützten Verhalten zählt die Freiheit, über Ort, Zeit, Art und Inhalt der Versammlung zu entscheiden.[21] Zu dieser sog. Gestaltungsfreiheit gehört auch das Verwenden von Fahnenstangen und Trommeln, ja sogar das Mitführen der Reichskriegsflagge. Eine andere Frage ist die Möglichkeit eines entsprechendes Verbotes.[22] Geschützt sind auch vorbereitende Maßnahmen, insbesondere hat der Veranstalter in Ausübung der aus Art. 8 I GG fließenden Veranstalterfreiheit das Recht auf Darstellung seiner Intention in der Öffentlichkeit.

Klausurrelevant ist insbesondere das Recht der Bestimmung der Örtlichkeit für eine Versammlung bzw. Demonstration. Dieses Recht bezieht sich zunächst unzweifelhaft auf den öffentlichen Raum und garantiert die Benutzung öffentlicher Straßen und Plätze.[23] Hierbei handelt es sich weder um einen (zulassungsfreien) Gemeingebrauch noch um eine (zulassungspflichtige) Sondernutzung, sondern schlicht um die Ausübung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit.[24] Von der freien Ortswahl grundsätzlich nicht umfaßt sind im Privateigentum stehende Örtlichkeiten bzw. Flächen. Hiervon sind wiederum zwei Ausnahmen möglich: Stellt der private Eigentümer die betreffende Örtlichkeit bzw. Fläche regelmäßig der Öffentlichkeit als Flanier- und Konsummeile bzw. zu Demonstrationszwecken zur Verfügung, kann ihn Art. 8 I GG über die Figur der mittelbaren Drittwirkung der Grundrechte zur Überlassung der Örtlichkeit bzw. Fläche verpflichten. Ein entsprechender Anspruch wäre dann über den Zivilrechtsweg mit der Leistungsklage zu verfolgen. Auch ist es möglich, daß die betreffende Örtlichkeit bzw. Fläche im Eigentum einer Kapitalgesellschaft (AG oder GmbH) steht, die Anteile dieser Gesellschaft aber ausschließlich oder überwiegend von einem Träger öffentlicher Gewalt gehalten werden (Beispiele: Flughafen GmbH oder Marktplatz GmbH, die von einem Land oder einer Gemeinde betrieben werden). In diesem Fall ist der Träger öffentlicher Gewalt verpflichtet, über seine Mehrheitsanteile Einfluß auf die Gesellschaft auszuüben. Prozessual wäre hier nicht nur der Zivilrechtsweg möglich, sondern auch der Verwaltungsrechtsweg. Schlägt der Kläger den Verwaltungsrechtsweg ein, so ist die allgemeine Leistungsklage statthaft. Es besteht für den aufgrund der Fiskalgeltung der Grundrechte Kläger ein Einwirkungs- oder Verschaffungsanspruch (vgl. dazu ausführlich im Verwaltungsprozeßrecht S. 134 f.).

4. Auch das sog. Vorfeld von Versammlungen und Demonstrationen fällt in den Schutzbereich des Art. 8 I GG. Zum Vorfeld von Versammlungen und Demonstrationen gehören insbesondere die Planung des Veranstalters und die Anreise der Teilnehmer. Typische Maßnahmen im Vorfeld von Versammlungen und Demonstrationen sind etwa Personenkontrollen (Identitätsfeststellungen, Durchsuchungen) an Zufahrtswegen sowie der sog. Rückführungsgewahrsam als Sonderfall des Verbringungsgewahrsams: Die betroffenen Personen werden angehalten und in Polizeibegleitung zum Ausgangsort zurückbeordert. Die besondere Problematik hierin besteht darin, daß das Versammlungsgesetz dafür keine Rechtsgrundlage enthält[25], die Maßnahme aber in Art. 8 I GG eingreift. Hier wird der Rückgriff auf das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht diskutiert, vgl. dazu ausführlich im Besonderen Verwaltungsrecht S. 215.

5. Der Schutzbereich des Art. 8 GG ist sowohl in sachlicher als auch in persönlicher Hinsicht begrenzt. In sachlicher Hinsicht ist der Schutzbereich auf friedliche Versammlungen ohne Waffen begrenzt, in persönlicher Hinsicht auf Deutsche.

a. Der Begriff der „friedlichen Versammlung“ wird von Rechtsprechung und Literatur in Anlehnung an die Legaldefinition der §§ 5 Nr. 3, 13 I Nr. 2 VersG negativ bestimmt. Danach ist eine Versammlung unfriedlich, wenn ein „gewalttätiger und aufrührerischer Verlauf“ angestrebt ist oder eintritt. Um eine Gewalttätigkeit annehmen zu können, muß eine aktive körperliche Einwirkung des Täters auf Personen oder Sachen stattfinden. Überwiegend wird verlangt, daß die körperliche Einwirkung aggressiv und von einiger Erheblichkeit ist. Damit ist der Gewaltbegriff i.S.d. Art. 8 GG enger als derjenige, der im Strafrecht (§ 240 StGB) verwendet wird.

Ein aufrührerischer Verlauf besteht oder wird angestrebt, wenn das Ziel der Versammlung in einem Umsturz liegt oder aktiver Widerstand gegen rechtmäßig handelnde Vollstreckungsbeamte geleistet wird bzw. geleistet werden soll.

b. Waffen sind zunächst Waffen i.S.d. § 1 WaffG (z.B. Pistole, Dolch, Schlagring). Der Zweck, zu dem sie mitgeführt werden, ist unerheblich. Weiterhin werden dem Waffenbegriff auch gefährliche Werkzeuge (i.S.d. § 224 StGB) wie Baseballschläger, Eisenketten oder chemische Kampfstoffe zugeordnet, sofern sie nicht nur zur Verletzung von Personen geeignet sind, sondern vor allem zu diesem Zweck mitgeführt werden.[31]

Keine Waffen sind reine Schutzgegenstände wie Schutzhelme, Gasmasken, Schutzbrillen etc..[32]

c. Unfriedlich ist eine Versammlung schließlich auch dann, wenn eine Unfriedlichkeit droht, also unmittelbar bevorsteht. So ist der Aufruf zu verbrecherischen Handlungen ebensowenig von Art. 8 I GG gedeckt wie die Behinderung einer Versammlung durch Gegendemonstrationen.

d. In persönlicher Hinsicht ist der Schutzbereich des Art. 8 I GG auf Deutsche begrenzt. Der Begriff des Deutschen ist in Art. 116 GG legaldefiniert. Ausländer können sich demnach nicht auf das Grundrecht der Versammlungsfreiheit berufen. Für Ausländer gilt die Versammlungsfreiheit nur eingeschränkt über Art. 2 I GG. Denn dieses Grundrecht wird als Auffangtatbestand verstanden, der die Freiheit allgemein und also stets dann schützt, wenn kein spezielles Freiheitsgrundrecht einschlägig ist.[33] Dies gilt zumindest im Hinblick auf Ausländer, die keine EG-Bürger sind. Ob EG-Bürgern ein intensiverer Schutz gewährt werden muß (etwa durch die Anwendbarkeit des Art. 8 GG oder durch eine Erhöhung des Schutzniveaus des Art. 2 I GG), ist noch nicht entschieden. Vgl. dazu die Parallelproblematik bei Art. 12 I GG (unten S. 280) sowie die allgemeinen Ausführungen (oben S. 102 f.). Vom persönlichen Schutzbereich umfaßt sind auch juristische Personen des Privatrechts und sonstige Personenmehrheiten. Zur Problematik, inwieweit sich eine inländische juristische Person bzw. Personenmehrheit auf Deutschengrundrechte berufen kann, wenn sie von Ausländern beherrscht ist, vgl. S. 29. Die Versammlung selbst ist jedenfalls kein Grundrechtsträger.

Unter Zugrundelegung der bisherigen Ausführungen ergibt sich folgende Subsumtionsgrundlage:

Versammlungen sind das ungehinderte friedliche Zusammenkommen mehrerer Personen (streitig, ob mindestens 2 oder 3), die einen gemeinsamen Zweck verfolgen. Der gemeinsame Zweck liegt in der Meinungsbildung und/oder Meinungsäußerung.

Eingriffe in die Versammlungsfreiheit liegen zunächst vor bei Maßnahmen, die das geschützte Verhalten regeln, wie z.B. Anmeldungs- und Erlaubnispflichten. Das geht schon aus der Formulierung des Art. 8 I GG „ohne Anmeldung oder Erlaubnis“ hervor. Eindeutige Eingriffe sind auch Verbote und Auflösungen von Versammlungen sowie die sie bestätigenden Gerichtsentscheidungen.[34] Auch die Behinderung von Anfahrten und schleppende vorbeugende Kontrollen beeinträchtigen das Grundrecht.[35] Das Grundrecht wird auch durch (andere) faktische Maßnahmen beeinträchtigt, wenn sie in ihrer Intensität imperativen Maßnahmen gleichstehen. So können staatliche Überwachungsmaßnahmen dazu führen, daß die innere Entschlußfreiheit, an einer Versammlung teilzunehmen, beeinträchtigt wird. Führt daher eine Überwachungsmaßnahme dazu, daß der Betroffene lieber auf die Grundrechtsausübung verzichtet, ist von einem Eingriff auszugehen.[36] Das Bundesverfassungsgericht hat daher in seiner Brokdorf-Entscheidung einen Eingriff bei „exzessive(n) Observationen und Registrierungen“ angenommen.[37] Schließlich seien beidseitige Begleitungen von Demonstrationen durch voll ausgerüstete Polizeibeamte[38] genannt.

a. Zunächst muß klargestellt werden, daß der Gesetzesvorbehalt des Art. 8 II GG nur für versammlungsspezifische Eingriffe gilt. Wird durch eine Maßnahme auch in eines der Grundrechte aus Art. 5 I GG eingegriffen, so bestimmt sich die verfassungsrechtliche Rechtfertigung des Eingriffs – da die Art. 8 I GG und 5 I GG grundsätzlich gleichrangig nebeneinander stehen – nicht nur nach dem Schrankenvorbehalt des Art. 8 II GG, sondern auch nach dem des Art. 5 II GG (Fall der echten Grundrechtskonkurrenz).[39]

b. Kommt eine Rechtfertigung des Eingriffs nach Art. 8 II GG in Betracht, so ist zu beachten, daß diese Bestimmung nur Versammlungen unter freiem Himmel unter einen Gesetzesvorbehalt stellt. Versammlungen in geschlossenen Räumen sind demnach scheinbar vorbehaltlos gewährleistet. Die Differenzierung hat den Hintergrund, daß der Grundgesetzgeber offenbar davon ausging, daß von Versammlungen in geschlossenen Räumen weniger Gefahren ausgehen als von Versammlungen unter freiem Himmel.[40] Daher dürfte es für die Abgrenzung – entgegen dem Wortlaut des Art. 8 II GG – weniger darauf ankommen, ob der Raum überdacht ist, sondern vielmehr, ob der Raum zur Seite hin überall umschlossen und nur durch Eingänge zugänglich ist.[41]

c. Versammlungen unter freiem Himmel können durch oder aufgrund eines Gesetzes eingeschränkt werden. Aufgrund der Bedeutung der Versammlungsfreiheit und des Parlamentsvorbehaltes ist für einen gezielten Eingriff in den Schutzbereich des Art. 8 I GG ein förmliches Gesetz zu fordern. Der Bundesgesetzgeber ist diesem Erfordernis vor allem durch den Erlaß des Versammlungsgesetzes (VersG, insb. dessen § 15) nachgekommen (des weiteren kommen die allgemeinen Polizei- und Ordnungsgesetze, Bannmeilengesetze, Sonn- und Feiertagsgesetze, Straßen- und Wegegesetze und das Straßenverkehrsrecht als Eingriffsgrundlagen in Betracht). Im Anwendungsbereich des VersG ist ein Rückgriff auf das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht grundsätzlich ausgeschlossen (sog. Polizeifestigkeit des Versammlungsrechts).[42] Gleichwohl kann es in bestimmten Fällen (etwa bei nichtöffentlichen Versammlungen, da das VersG nur auf öffentliche Versammlungen anwendbar ist) erforderlich sein, auf das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht zurückzugreifen. Die damit verbundenen Probleme sollen im folgenden erläutert werden.

d. Versammlungen in geschlossenen Räumen sind demgegenüber gem. Art. 8 I GG vorbehaltlos gewährleistet. Gleichwohl ist eine Einschränkung möglich, wenn dies zum Schutz der Grundrechte Dritter oder anderer Güter mit Verfassungsrang zwingend geboten ist.[43]

Wie bereits erwähnt, stellen die Vorschriften des VersG die wichtigsten Rechtsgrundlagen für Eingriffe in die Versammlungsfreiheit dar. Dabei entstehen regelmäßig Abgrenzungsprobleme zu den Vorschriften des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts.

Wie die obigen Ausführungen zeigen, schützt Art. 8 I GG sowohl öffentliche als auch nichtöffentliche Versammlungen. Das VersG ist demgegenüber gem. § 1 VersG lediglich auf öffentliche Versammlungen anwendbar. Öffentlich ist eine Versammlung, wenn sie für jedermann zugänglich ist. Die Öffentlichkeit einer Versammlung ist demnach davon abhängig, ob sie einen geschlossenen oder einen individuell nicht abgegrenzten Personenkreis umfaßt.

Zusammenfassend läßt sich sagen, daß eine Versammlung öffentlich ist, wenn die Teilnahme jedermann offensteht, dies insbesondere unabhängig von einer persönlichen Einladung.

a.) Steht fest, daß es sich bei der betreffenden Versammlung um eine öffentliche Versammlung handelt, ist des weiteren zu klären, ob es sich bei der Versammlung um eine Versammlung unter freiem Himmel oder um eine Versammlung in geschlossenen Räumen handelt, denn der Gesetzesvorbehalt des Art. 8 II GG beschränkt sich – wie bereits erwähnt – auf Versammlungen unter freiem Himmel. Besteht eine öffentliche Versammlung unter freiem Himmel, so stellen die Vorschriften des VersG eine abschließende gesetzliche Grundlage für Eingriffe in das Versammlungsgrundrecht dar. Ein Rückgriff auf das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht ist den Behörden verwehrt (sog. Polizeifestigkeit von öffentlichen Versammlungen unter freiem Himmel).

b.) Besonders problematisch ist der Vorfeldbereich von öffentlichen Versammlungen. Die Frage geht dahin, ob auch hier das allgemeine Polizeirecht ausgeschlossen ist. Zunächst ist festzuhalten, daß der Versammlungsbegriff des Art. 8 I GG auch das Vorfeld von Versammlungen, namentlich den Zugang einer sich bildenden Versammlung, umfaßt.[48] Des weiteren steht fest, daß der Versammlungsbegriff des Art. 8 GG und der des VersG nicht identisch sind (sonst gäbe es die Problematik der nichtöffentlichen Versammlung sowie der Maßnahmen unterhalb der Schwelle der Auflösung nicht). Nun wird in der Literatur vertreten, daß auch in dieser Phase die Normen des VersG so weit wie möglich anzuwenden und die Tatbestandsvoraussetzungen für alle präventiven Maßnahmen etwa den §§ 5, 13, 15 oder 12 a VersG zu entnehmen sind[49], wodurch sich etwa eine Personenfeststellung oder Durchsuchung als sog. Minusmaßnahme zu diesen Normen darstellt, und das Polizeigesetz nur für die Rechtsfolge gilt. Es ist aber auch möglich, eine räumlich/zeitliche Abgrenzung vorzunehmen, indem entweder auf den Wirkungsbereich oder auf den Zeitraum der eigentlichen Durchführung der Versammlung abgestellt wird. Eine solche Abgrenzung nimmt der VGH Mannheim vor.[50] Außerhalb des stärksten Schutzes der Versammlungsfreiheit, nämlich außerhalb der Versammlung selbst, seien polizeiliche Eingriffe nicht ausschließlich am VersG zu messen, sondern könnten sich auch auf das Polizeigesetz stützen, natürlich unter Beachtung des Art. 8 I GG. Daraus folgt, daß polizeiliche Maßnahmen, die gezielt in die Versammlungsfreiheit eingreifen, schon deshalb unzulässig sind, weil Art. 8 I GG in den Polizeigesetzen nicht als eingeschränkt zitiert wird. Polizeirechtlich sind also nur solche Maßnahmen möglich, die entweder gar keine Eingriffe in Art. 8 I GG darstellen oder bei denen eventuelle Eingriffe in Art. 8 I GG nur Nebenfolge der polizeilichen Maßnahme sind.[51]

Problematisch sind aber weiterhin diejenigen Vorkontrollen, die zum Zweck der Identitätsfeststellung der Teilnehmer durchgeführt werden. Darin liegt nicht nur ein gezielter Eingriff in das fundamentale Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 I GG), sondern auch in die innere Versammlungsfreiheit des Art. 8 I GG, weil Personen durch die Vorkontrollen abgeschreckt werden könnten, die konkrete Versammlung und auch weitere zu besuchen. Das legt die Verneinung der Zulässigkeit von auf das allgemeine Polizeirecht gestützte Vorkontrollen (Personenfeststellung) nahe.[52]

c.) Die Phase nach Beendigung der öffentlichen Versammlung ist mit Blick auf die Anwendbarkeit des allgemeinen Polizeirechts unproblematischer, da das VersG hierzu kaum Regelungen enthält. Ausnahmen sind die §§ 12 a und 13 II VersG. Aus § 13 II VersG ergibt sich eine Entfernungspflicht aller Teilnehmer bei einer Auflösung der Versammlung durch die Polizei. Dennoch dürfen nach Beendigung nicht sofort polizeiliche Maßnahmen nach den Polizeigesetzen durchgeführt werden, weil auch für diesen Bereich das Versammlungsrecht des Art. 8 I GG Nachwirkung zeigt und das allgemeine Polizeirecht nicht den Art. 8 I GG einschränken darf (es fehlt wie bereits festgestellt die Zitierung der Einschränkung des Art. 8 I GG, vgl. Art. 19 I S. 2 GG). Maßnahmen nach dem allgemeinen Polizeirecht sind demnach nur nach einer angemessenen Wartezeit zulässig. Etwas anderes gilt aber für Gewalttäter und bewaffnete Personen, da für diese das Versammlungsrecht aus Art. 8 I GG keine Schutzwirkung entfaltet. Solche Personen können also unverzüglich nach den Polizeigesetzen z.B. in Gewahrsam genommen werden, wenn im übrigen die polizeirechtlichen Voraussetzungen (Gefahrenlage, Störereigenschaft, Verhältnismäßigkeit) vorliegen.

d.) Zu den öffentlichen Versammlung unter freiem Himmel zählen auch Versammlungen innerhalb der befriedeten Gebiete (= Bannkreise) der Gesetzgebungsorgane des Bundes oder der Länder sowie des BVerfG. Das Bannmeilengesetz (BannmG) vom 6.8.1955 sah ein grundsätzliches Verbot von Versammlungen innerhalb der Bannkreise vor. Versammlungen durften nur durch behördliche Ermessensentscheidung (§ 4 BannmG) ausnahmsweise erlaubt werden. Das behördliche Ermessen konnte aber in diesem Fall auf Null reduziert sein, mit der Folge, daß nur eine einzige Entscheidung ermessensfehlerfrei war - die Zulassung der Versammlung - wenn diese dem Schutzbereich des BannmG nicht zuwiderlief. Durch das Gesetz zur Neuregelung des Schutzes von Verfassungsorganen des Bundes vom 11.8.1999 (BGBl I, S. 1818) hat der Deutsche Bundestag das BannmG aufgehoben und durch das Gesetz über befriedete Bezirke für Verfassungsorgane des Bundes (BefBezG[53]) ersetzt.[54] In § 5 BefBezG ist dem Bürger nunmehr ein Rechtsanspruch auf Erteilung einer Ausnahmebewilligung vom abstrakten Verbot des § 16 I VersG eingeräumt worden (vgl. dazu § 16 II VersG). Voraussetzung ist nur, daß keine Beeinträchtigung der Tätigkeit des Deutschen Bundestages und seiner Fraktionen, des Bundesrates und des BVerfG sowie ihrer Organe und Gremien und eine Behinderung des freien Zugangs zu ihnen in dem befriedeten Bezirk gelegenen Gebäuden zu befürchten ist (vgl. § 5 I S. 1 BefBezG: „sind zuzulassen“).[55] Fraglich ist, unter welchen Umständen eine Beeinträchtigung der Tätigkeit der genannten Verfassungsorgane bzw. eine Behinderung des freien Zugangs vorliegt bzw. zu befürchten ist. Jedenfalls ist eine Beeinträchtigung gem. § 5 I S. 2 BefBezG regelmäßig nicht anzunehmen, wenn die Versammlung an einem Tag durchgeführt werden soll, an dem keine Sitzungen des Bundestages oder Bundesrates stattfinden.

Außerhalb dieser gesetzlichen Fallgruppe haben Rechtsprechung und Literatur bereits zur alten Rechtslage Fallgruppen entwickelt, bei denen eine Beeinträchtigung der Tätigkeit der betroffenen Verfassungsorgane nicht zu befürchten ist. So ist von einem Vorliegen einer Beeinträchtigung nicht auszugehen, wenn die konkret geplante Versammlung sich nicht gegen das geschützte Organ, sondern gegen andere Adressaten wendet, die ihren Sitz ebenfalls im Bannkreis haben.[56]

Auch fehlt es an der erforderlichen Gefährdungslage, wenn sich die geplante Versammlung mit Themen befaßt, die nicht im Kompetenzbereich des fraglichen Verfassungsorgans liegen. Soweit keine anderen Anhaltspunkte für eine Störereigenschaft der Versammlungsteilnehmer vorliegen, ist von einer Ungefährlichkeit der betroffenen Versammlung auszugehen.[57] Jedenfalls besteht eine Vermutung für eine Ungefährlichkeit der Versammlung, wenn das Thema der Versammlung nicht zur selben Zeit parlamentarisch bzw. verfassungsrechtlich beraten wird.[58]

Aufgrund der Beschränkung des Art. 8 II GG auf Versammlungen unter freiem Himmel kann es Versammlungen geben, die zwar vom Schutzbereich des Art. 8 I GG, nicht aber vom ausdrücklichen Gesetzesvorbehalt des Art. 8 II GG erfaßt sind. Hierbei handelt es sich um Versammlungen in geschlossenen Räumen, die scheinbar vorbehaltlos gewährt sind. Aber auch bei sog. vorbehaltlos gewährten Grundrechten ist eine Einschränkungsmöglichkeit anerkannt, wenn die Einschränkung zum Schutze eines kollidierenden Verfassungsguts (etwa Gefahr für Leben und Gesundheit der Teilnehmer oder Dritter) zwingend geboten ist. Aufgrund des Grundsatzes vom Vorbehalt des Gesetzes ist aber auch hier stets ein förmliches Gesetz zu fordern, das die Voraussetzungen eines Einschreitens regelt. Ein solches förmliches Gesetz ist das VersG. So stellen etwa die §§ 5 und 13 VersG eine zulässige Schrankenregelung dar, soweit sie sich auf Friedlichkeit und Waffenlosigkeit beziehen und die Einschränkung zum Schutze eines kollidierenden Verfassungsguts zwingend geboten ist. Vor diesem Hintergrund bestehen auch keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der Anwendbarkeit des § 12 a VersG (insbesondere das Videographieren) auf öffentliche Versammlungen in geschlossenen Räumen.[60] Das gilt insbesondere dann, wenn die Voraussetzungen für ein Einschreiten nach § 13 VersG vorliegen.[61]

aa. Wie bereits erläutert, ist das VersG seinem Wortlaut nach grundsätzlich nur auf öffentliche Versammlungen anwendbar (§ 1 VersG).[66] Daher ist fraglich, welche Grundrechtsschranke für nichtöffentliche Versammlungen in Frage kommt, ob also wegen der beschränkten Anwendbarkeit des VersG auf öffentliche Versammlungen die Anwendbarkeit des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts (Standardmaßnahmen bzw. Befugnisgeneralklausel) auf nichtöffentliche Versammlungen greifen kann. Auf Vorschriften des allgemeinen Polizeirechts gestützte Gefahrenabwehrmaßnahmen gegen eine private (nichtöffentliche) Versammlung könnten nämlich zum einen gegen die Vorschriften des Grundgesetzes über die Gesetzgebungskompetenzen verstoßen und zum anderen einen Wertungswiderspruch darstellen, da das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht (insbesondere die Befugnisgeneralklausel) weniger stringente Voraussetzung für einen Grundrechtseingriff normiert, als dies bei spezialgesetzlichen Eingriffsermächtigungen der Fall ist.

bb. Die Vorschriften des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts bei nichtöffentlichen Versammlungen (insbesondere in geschlossenen Räumen) heranzuziehen, begegnet nach Ansicht des BVerwG[67] keinen kompetenzrechtlichen Bedenken. Unter die konkurrierende Gesetzgebung nach Art. 74 I Nr. 3 GG fielen alle öffentlich-rechtlichen Regelungen für Versammlungen i.S.d. Art. 8 GG, mithin auch die für eine nichtöffentliche Versammlungen.[68] Der Bund habe mit dem VersG von dieser Kompetenz Gebrauch gemacht; die wenigen auf nichtöffentliche Versammlungen anwendbaren Vorschriften hätten aber keinen abschließenden Charakter. Es könne nicht angenommen werden, daß der Gesetzgeber Eingriffe in nichtöffentliche Versammlungen auf landesrechtlicher Grundlage habe ausschließen wollen; die Gesetzgebungskompetenz der Länder sei mithin nach Art. 72 I GG unberührt geblieben. Demzufolge stehen dem allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht keine kompetenzrechtlichen Vorschriften entgegen.

cc. Des weiteren könnten auf Vorschriften des allgemeinen Polizeirechts gestützte Gefahrenabwehrmaßnahmen gegen eine nichtöffentliche Versammlung (insbesondere in geschlossenen Räumen) gegen die im VersG gegebenen Eingriffsbefugnisse hinausgehen, und so einen Wertungswiderspruch darstellen, da die Generalklausel weniger stringente Eingriffsvoraussetzungen normiert als bspw. die §§ 5 und 13 VersG. Um diesem (vermeintlichen) Wertungswiderspruch entgegenzutreten, werden daher zum Teil die §§ 5 und 13 VersG analog herangezogen mit dem Gedanken, daß diese Bestimmungen als Konkretisierung des Art. 8 I GG ausgewiesen seien.[69] Es gäbe keinen sachlichen Grund, ausgerechnet nichtöffentliche Versammlungen, von denen der Allgemeinheit geringere Gefahren drohten als von öffentlichen, dem VersG zu entziehen und dem allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht mit seinen weitreichenden Eingriffsmöglichkeiten zu unterstellen.[70]

Einer solchen analogen Anwendung ist jedoch folgendes entgegenzuhalten: Für eine Analogie besteht neben der Regelungslücke auch deren Planwidrigkeit und eine vergleichbare Interessenlage zwischen dem geregelten und dem ungeregelten Fall.[71]

Eine Regelungslücke besteht: Das VersG ist auf nichtöffentliche Versammlungen unanwendbar (§ 1 VersG). Die Regelungslücke ist aber nicht planwidrig, da der Gesetzgeber davon ausgeht, daß nichtöffentliche Versammlungen in geschlossenen Räumen stattfinden und von solchen Versammlungen eine geringere Gefahr ausgeht als von öffentlichen Versammlungen. Daher wendet die h.M.[72] das allgemeine Polizeirecht an. Dennoch besteht der Schutz des Art. 8 I GG fort, jetzt sogar in einem besonderen Maße, da der Gesetzesvorbehalt des Art. 8 II GG nicht greift. Es ist also nur eine verfassungsimmanente Einschränkung möglich. Aus diesem Grund will eine weitere Auffassung[73] auch nur dann Abwehrmaßnahmen auf das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht stützen, wenn beachtet wird, daß in diesen Fällen nur solche Maßnahmen getroffen werden, die dem Schutz der Grundrechte Dritter oder sonstiger Verfassungsgüter dienen. Dem ist zuzustimmen. Wie auch sonst müssen sich die Grenzen derjenigen Grundrechte, die schrankenlos gewährt werden, aus dem Grundgesetz selbst ergeben. Daher ist ein auf die polizeiliche Generalklausel gestützter Eingriff in eine nichtöffentliche Versammlung in einer verfassungskonformen Konkretisierung des allgemeinen Polizeirechts zulässig. Da es dann um den Schutz von Rechtsgütern von Verfassungsrang geht (Versammlungsfreiheit, Leben, Gesundheit), steht der Anwendbarkeit der Generalklausel auch nicht das Zitiergebot des Art. 19 I S. 2 GG entgegen (vgl. auch § 9 BremPolG).

a. Bei einer Beschränkung der Versammlungsfreiheit ist stets die grundlegende Bedeutung des Art. 8 I GG zu beachten.[74] Eine Beschränkung ist nur zum Schutz gleichwertiger anderer Rechtsgüter unter strikter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit möglich.[75] Die Grundrechtseinschränkung muß daher zunächst einen legitimen Zweck verfolgen und zur Erreichung ihres Ziels geeignet sein. Des weiteren muß sie erforderlich sein. Es darf also kein milderes Mittel zur Abwehr der von der Veranstaltung unmittelbar ausgehenden Gefahren geben. Schließlich verlangt der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit die Angemessenheit der Grundrechtseinschränkung. Es muß eine praktische Konkordanz zwischen dem Grundrecht der Versammlungsfreiheit und den anderen betroffenen Verfassungsgütern hergestellt werden.

b. Fraglich ist, ob § 15 VersG diesen Anforderungen gerecht wird, da dort (in Abs. 1) gleich von einem „Verbot“ bzw. von „Auflagen“[76] gesprochen wird und mildere Maßnahmen, etwa eine demonstrationsfreundliche Kooperation zwischen der Behörde und den Versammlungsteilnehmern, nicht vorgesehen sind. Die h.M. legt die Vorschrift verfassungskonform dahin aus, daß die Behörden, bevor sie ein Verbot verhängen oder die Durchführung der Versammlung von bestimmten Auflagen abhängig machen, zunächst versuchen müssen, durch eine demonstrationsfreundliche Kooperation mit den Versammlungsteilnehmern dem Grundrecht aus Art. 8 I GG maximale Geltung zu verschaffen (sog. Kooperationsmodell).[77] Ist jedoch bezüglich einer geplanten Versammlung bzw. Demonstration aufgrund von Erfahrungswerten und einer Prognose davon auszugehen, daß mit hinreichender Wahrscheinlich von ihr Gefahren für Leib und Leben ausgehen werden, bedarf es der einschränken Interpretation des § 15 VersG nicht.[78]

c. Auch die Anmeldungspflicht (eine Versammlung ist nicht genehmigungspflichtig!) nach § 14 VersG ist im Hinblick auf Eil- oder Spontanversammlungen verfassungsrechtlich bedenklich. Denn käme § 14 VersG uneingeschränkt und pauschal zur Anwendung, bestünde die Gefahr einer Entwertung bzw. Aushöhlung von Art. 8 I GG, weil es Fälle gibt, in denen es a priori praktisch unmöglich ist, den Anforderungen des § 14 VersG gerecht zu werden. Das Bundesverfassungsgericht hat dies erkannt, und nimmt seit seiner Brokdorf-Entscheidung Spontanversammlungen von der Anmeldepflicht aus, legt § 14 VersG also verfassungskonform aus.[79] Spontanversammlungen sind Versammlungen, die nicht geplant waren und keine Veranstalter vorhanden sind, sondern sich „aus dem Augenblick heraus“ entwickeln, also Entschluß und Durchführung unmittelbar koinzidieren.[80] Demgegenüber handelt es sich bei den Eilversammlungen (auch Blitzversammlungen genannt) um Versammlungen, die im Unterschied zu Spontanversammlungen zwar geplant sind und Veranstalter haben, aber ohne Gefährdung des Versammlungszwecks nicht unter Einhaltung der Frist des § 14 VersG (48 Stunden) angemeldet werden können.[81] Würde man hier strikt auf die Einhaltung der Anmeldungsfrist beharren, hätte dies zur Folge, daß auch Eilversammlungen von vornherein unzulässig wären. Im Unterschied zu den Spontanversammlungen ist bei den Eilversammlungen aber nicht die Anmeldung überhaupt, sondern lediglich die Fristwahrung unmöglich. Daher ist § 14 VersG bezüglich Eilversammlungen in verfassungskonformer Weise so auszulegen, daß Eilversammlungen anzumelden sind, sobald dies möglich ist. Das wird spätestens mit dem Beschluß, die Versammlung durchzuführen, der Fall sein.[82]

Steht die Vereinbarkeit der Rechtsgrundlage (beispielsweise § 15 VersG) mit Art. 8 I GG fest, so ist des weiteren zu prüfen, ob auch die auf ihr ergangene Einzelmaßnahme mit Art. 8 I GG vereinbar ist. So kommt ein Verbot oder eine Auflösung einer Versammlung nur zum Schutz elementarer Rechtsgüter (Leib und Leben) in Betracht. Dementsprechend kann ein Verstoß allein gegen die Anmeldungspflicht kein Verbot bzw. keine Auflösung rechtfertigen.