Überblick:
- Problemstellung
- Gesetzliche
Konkurrenzregeln
- Dogmatische Begründung
des Vorrangs
- Schranken der
Integrationsermächtigung
- Ergebnis
I. Problemstellung
1. Vorrang des Gemeinschaftsrecht
Nach allg.M. ist die EG eine supranationale
zwischenstaatliche Einrichtung, deren Gründungsverträge und die auf
ihrer Grundlage erlassenen Rechtsakte eine eigene Rechtsordnung darstellen. Von
großer Bedeutung ist deshalb das Verhältnis zwischen dieser
Rechtsordnung und dem nationalem Recht, weil eine einheitliche Geltung und
Anwendung des Gemeinschaftsrechts für das Funktionieren der Gemeinschaft
unerläßlich ist. Ungeachtet unterschiedlicher dogmatischer
Begründungen besteht über die grundsätzliche Lösung des
Verhältnisses von Gemeinschaftsrecht und nationalem Recht Einigkeit. Dem
Gemeinschaftsrecht kommt Vorrang vor nationalem Recht zu. Strittig ist insoweit,
aus welchem Grund das Gemeinschaftsrecht Vorrang gegenüber dem nationalem
Recht haben und wie weit dieser Vorrang geht, insbesondere nationale
verfassungsrechtliche Schranken (s.u.). Problematisch ist desweiteren, welche
Folgen die Anwendung des Gemeinschaftsrecht für die Geltung und Anwendung
des nationalen Rechts hat, insb. die Auswirkungen für den Rechtsschutz
durch die Gerichte (s.u.).
2. Die sog. „Verzahnung“
Nach heute h.M. durchdringen sich Gemeinschaftsrecht und
nationales Recht gegenseitig und sind deshalb voneinander abhängig (sog.
„Verzahnung“). Dies zeigt sich insbesondere beim Vollzug des
Gemeinschaftsrechts durch die Mitgliedsstaaten (vgl. dort), aber auch beim
Zusammenwirken der verschiedenen Organe der Gemeinschaft mit den nationalen
Organen (vgl. Vorlagepflicht nationaler Gerichte). Umgekehrt haben aber auch
nationale Vorschriften Einfluß auf das Gemeinschaftsrecht, indem der EuGH
z.B. Rechtsgrundsätze der Mitgliedsstaaten auch im Gemeinschaftsrecht
anwendbar erklärt (vgl. dort).
II. Gesetzliche Konkurrenzregeln
Auch der EUV und der EGV beinhalten explizite Regelungen
des Konkurrenzproblems, die immer bei der Anwendung von Gemeinschaftsrecht zu
berücksichtigen sind.
- Nach Art. 10 EGV treffen die Mitgliedstaaten alle
geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zur Erfüllung
der Verpflichtungen, die sich aus diesem Vertrag oder aus Handlungen der Organe
der Gemeinschaft ergeben. Sie erleichtern dieser die Erfüllung ihrer
Aufgabe. Sie unterlassen alle Maßnahmen, welche die Verwirklichung der
Ziele dieses Vertrags gefährden könnten. Hieraus hat der EuGH den
Grundsatz der Zusammenarbeit der Mitgliedsstaaten mit den Gemeinschaftsorganen
aufgestellt und konkrete Einzelpflichten abgeleitet (z.B.
ordnungsgemäße Umsetzung von RL, Unterlassung
gemeinschaftsrechtswidriger Rechtssetzung).
- Nach Art. 6 Abs.3 EUV achtet die Union die nationale
Idendität ihrer Mitgliedsstaaten. Damit wird zum Ausdruck gebracht,
daß die Europäische Gemeinschaft auf den Mitgliedsstaaten
basiert.
- Art. 5 EUV und Art. 5 Abs.1 EGV schreiben das
Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung vor, d.h. die Gemeinschaft wird
innerhalb der Grenzen der ihr in diesem Vertrag zugewiesenen Befugnisse und
gesetzten Ziele tätig. (vgl. dort).
- Nach Art. 5 Abs.2 EGV wird die Gemeinschaft in den
Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen,
nach dem Subsidiaritätsprinzip nur tätig, sofern und soweit die Ziele
der in Betracht gezogenen Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht
ausreichend erreicht werden können und daher wegen ihres Umfangs oder ihrer
Wirkungen besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können.
- Art. 5 Abs.3 EGV ordnet das
Verhältnismäßigkeitsprinzip als allgemeinen Rechtsgrundsatz an.
Die Maßnahmen der Gemeinschaft dürfen nicht über das für
die Erreichung der Ziele dieses Vertrags erforderliche Maß hinaus gehen.
Dies gilt sowohl für die Gemeinschaftsorgane bei der Rechtssetzung und
Verwaltung als auch für die Mitgliedsstaaten beim Vollzug von
Gemeinschaftsrecht.
III. Dogmatische Begründung des Vorrangs
1. Rechtsprechung des EuGH
Der EuGH vertritt einen Vorrang des Gemeinschaftsrechts
kraft Eigenständigkeit. Grundlegend dafür ist das Urteil im Fall
Costa/ENEL (EuGH Rspr. 1964, 1251). Darin begründet der EuGH zunächst
einmal die Eigenständigkeit der Gemeinschaften. Durch den EWG-Vertrag haben
die Mitgliedsstaaten eine eigene verbindliche Rechtsordnung geschaffen, in dem
sie Hoheitsrechte der Mitgliedstaaten auf die Gemeinschaft übertragen
haben. Dies hat zur Folge, daß es den Staaten unmöglich ist, gegen
eine von ihnen auf der Grundlage der Gegenseitigkeit angenommenen Rechtsordnung
nachträglich einseitige Maßnahmen ins Feld zu führen. Denn es
würde eine Gefahr für die in Art. 10 Abs.2 EGV augeführten
Ziele bedeuten und dem Verbot des Art. 12 EGV widersprechende
Diskriminierungen zur Folge haben, wenn das Gemeinschaftsrecht je nach der
innerstaatlichen Gesetzgebung von einem Staat zum anderen verschiedene Geltung
haben könnte. Aus alledem folgt, daß dem vom Vertrag geschaffenen,
somit aus einer autonomen Rechtsquelle fließenden Recht wegen dieser
seiner Eigenständigkeit keine wie immer gearteteten innerstaatlichen
Rechtsvorschriften vorgehen können, wenn ihm nicht sein Charakter als
Gemeinschaftsrecht aberkannt und wenn nicht die Rechtsgrundlage der Gemeinschaft
selbst in Frage gestellt werden soll. Diese These vom Vorrang des
Gemeinschaftsrechts hat der EuGH in st. RSpr. wiederholt, im Simmenthal
II-Urteil (EuGH Rspr. 1978, 629) auch gegenüber nationalem
Verfassungsrecht.
2. Rechtsprechung des BVerfG
Das BVerfG geht von einem Vorrang des
Gemeinschaftsrechts kraft verfassungsrechtlicher Ermächtigung. In seinem
Solange II-Urteil (BVerfGE 73, 339 = NJW 1987, 577) führt es u.a. folgendes
aus:
„Art. 24 Abs. 1 GG ermöglicht es, die
Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland derart zu öffnen, daß
der ausschließliche Herrschaftsanspruch der Bundesrepublik Deutschland
für ihren Hoheitsbereich zurückgenommen und der unmittelbaren Geltung
und Anwendbarkeit eines Rechts aus anderer Quelle innerhalb dieses
Hoheitsbereichs Raum gelassen wird. Art. 24 Abs. 1 GG ordnet zwar nicht
schon selbst die unmittelbare Geltung und Anwendbarkeit des von der
zwischenstaatlichen Einrichtung gesetzten Rechts an, noch regelt er unmittelbar
das Verhältnis zwischen diesem Recht und dem innerstaatlichen Recht, etwa
die Frage des Anwendungsvorrangs. Innerstaatliche Geltung und Anwendbarkeit
sowie ein möglicher innerstaatlicher Geltungs- oder Anwendungsvorrang
völkerrechtlicher Verträge folgen nicht schon aus dem allgemeinen
Völkerrecht. Das gegenwärtige Völkerrecht enthält keine aus
übereinstimmender Staatenpraxis und Rechtsüberzeugung entspringende
allgemeine Regel dahin, daß Staaten verpflichtet wären, ihre
Verträge in ihr innerstaatliches Recht zu inkorporieren und ihnen dort
Geltungs- oder Anwendungsvorrang vor innerstaatlichem Recht beizumessen. Ein
innerstaatlicher Geltungs- oder Anwendungsvorrang ergibt sich allein aus einem
dahingehenden innerstaatlichen Rechtsanwendungsbefehl, und zwar auch bei
Verträgen, die ihrem Inhalt zufolge die Parteien dazu verpflichten, den
innerstaatlichen Geltungs- oder Anwendungsvorrang herbeizuführen.
Art. 24 Abs. 1 GG ermöglicht es indessen von Verfassungs wegen,
Verträgen, die Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen
übertragen, und dem von solchen Einrichtungen gesetzten Recht Geltungs- und
Anwendungsvorrang vor dem innerstaatlichen Recht der Bundesrepublik Deutschland
durch einen entsprechenden innerstaatlichenAnwendungsbefehl beizulegen. Dies ist
für die europäischen Gemeinschaftsverträge und das auf ihrer
Grundlage von den Gemeinschaftsorganen gesetzte Recht durch die
Zustimmungsgesetze zu den Verträgen gemäß Art. 24 Abs. 1,
59 Abs. 2 Satz 1 GG geschehen. Aus dem Rechtsanwendungsbefehl des
Zustimmungsgesetzes zum EWG-Vertrag, der sich auf Art. 249 Abs. 2 EGV
erstreckt, ergibt sich die unmittelbare Geltung der Gemeinschaftsverordnungen
für die Bundesrepublik Deutschland und ihr Anwendungsvorrang gegenüber
innerstaatlichem Recht.“
IV. Schranken der Integrationsermächtigung
1. Schranken nach der Rechtsprechung des BVerfG
- Solange
II-Urteil
Die Ermächtigung auf
Grund des Art. 24 Abs. 1 GG ist nach Ansicht des BVerfG aber nicht ohne
verfassungsrechtliche Grenzen. Die Vorschrift ermächtigt nicht dazu, im
Wege der Einräumung von Hoheitsrechten für zwischenstaatliche
Einrichtungen die Identität der geltenden Verfassungsordnung der
Bundesrepublik Deutschland durch Einbruch in ihr Grundgefüge, in die sie
konstituierenden Strukturen, aufzugeben. Dies gilt namentlich für
Rechtsetzungsakte der zwischenstaatlichen Einrichtung, die wesentliche
Strukturen des Grundgesetzes aushöhlten, insbesondere die Rechtsprinzipien,
die dem Grundrechtsteil des Grundgesetzes zugrundeliegen. Art. 24 Abs. 1 GG
gestattet nicht vorbehaltlos, diese Rechtsprinzipien zu relativieren. Sofern und
soweit mithin einer zwischenstaatlichen Einrichtung im Sinne des Art. 24
Abs. 1 GG Hoheitsgewalt eingeräumt wird, die im Hoheitsbereich der
Bundesrepublik Deutschland den Wesensgehalt der vom Grundgesetz anerkannten
Grundrechte zu beeinträchtigen in der Lage ist, muß ein
Grundrechtsschutz gewährleistet sein, der nach Inhalt und Wirksamkeit dem
des Grundgesetzes im wesentlichen gleichkommt.
- Maastricht-Urteil
Neben
einem adäquaten Grundrechtsschutz verlangt das BVerfG, daß wegen des
Demokratieprinzips und des in Art. 38 GG gewährleisteten Rechts, durch
die Wahl an der Legitimation von Staatsgewalt teilzunehmen und auf deren
Ausübung Einfluß zu nehmen, der Bundestag auch nach der
Übertragung von Hoheitsrechten auf die Gemeinschaft noch am
Rechtssetzungsprozeß beteiligt ist und daß die durch das
Zustimmungsgesetz übertragenen Kompetenzen eingehalten werden (vgl.
dort).
2. Gesetzliche Regelung
Die Schranken der Integrationsermächtigung sind nun
in Art. 23 Abs.1 GG geregelt. Danach wirkt zur Verwirklichung eines
vereinten Europas die Bundesrepublik Deutschland bei der Entwicklung der
Europäischen Union mit, die demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und
föderativen Grundsätzen und dem Grundgesetz der Subsidiarität
verpflichtet ist und einem diesem Grundgesetz im wesentlichen vergleichbaren
Grundrechtsschutz gewährleistet. Der Bund kann hierzu durch Gesetz mit
Zustimmung des Bundesrates Hoheitsrechte übertragen. Für die
Begründung der Europäischen Union sowie für Änderungen ihrer
vertraglichen Grundlagen und vergleichbare Regelungen, durch die dieses
Grundgesetz seinem Inhalt nach geändert oder ergänzt wird oder solche
Änderung oder Ergänzung ermöglicht werden soll, gilt Art. 79
Abs. 2 und 3 GG.
V. Ergebnis
1. Kollision Gemeinschaftsrecht mit Verfassungsrecht
- Verfahrensart
Das
BVerfG kann mit Gemeinschaftsrechtssachen im Wege eines Normenkontrollverfahrens
(Art. 93 Abs.1 Nr.2, 100 GG), eines Organstreits (Art. 93 Abs.1 Nr.1
GG), eines Bund-Länder-Streits (Art. 93 Abs.1 Nr.3) und einer
Verfassungsbeschwerde (Art. 94 Abs.1 Nr.4a GG) befaßt
werden.
- Prüfungsgegenstand
- Bei der Kollision von
Primärrecht mit dem GG sind Prüfungsgegenstand nur Maßnahmen der
deutschen öffentlichen Gewalt. Solche liegen nicht vor, wenn ein deutsches
Organ an einem Akt der Gemeinschaftsorgane (z.B. Verordnung, RL) mitwirkt.
Angegriffen werden könne allein die Begründungs- oder Vollzugsakte
eines deutschen Organs, also nicht der EGV selbst, sondern nur das
Zustimmungsgesetz dazu bzw. zu den Änderungsverträgen.
- Sekundäres
Gemeinschaftsrecht prüft das BVerfG seit dem Solange II-Urteil
grundsätzlich nicht mehr am Maßstab der Grundrechte des GG. Vielmehr
obliege die Überprüfung sekundären Gemeinschaftsrechts in erster
Linie dem EuGH (Art. 234 EGV). Nur wenn dadurch ein wirksamer
Grundrechtsschutz nicht mehr gewährleistet werden könnte, könnte
das BVerfG Rechtsakte der Gemeinschaft wieder kontrollieren. Solange dieser Fall
nicht eintritt, sind Verfahren gegen gemeinschaftsrechtliche Sekundärnormen
unzulässig.
- Mitgliedstaatliche
Umsetzungsakte (insb. Umsetzung von RL) können grds. nur dann
Prüfungsgegenstand sein, soweit der Bundesrepublik bei der Umsetzung ein
Ermessen eingeräumt wurde, da sie bei der Ausübung des Ermessens in
vollem Umfang an das deutsche Verfassungsrecht (insb. an die Grundrechte)
gebunden ist.
- Prüfungsmaßstab
div>Prüfungsmaßstab
ist gem. Art. 23 Abs.1 S.3 GG nur Art. 79 Abs.3 GG, nicht die
einzelnen Grundrechte des GG. Rechtsfolge eines solchen Verstoßes gegen
Art. 79 Abs.3 GG wäre die Unanwendbarkeit der jeweiligen Norm des EGV
in Deutschland, da das Zustimmungsgesetz insoweit verfassungswidrig wäre
und daher keinen Rechtsanwendungsbefehl erteilen kann.
- Grundrechtsverletzung
Als
gerügtes Grundrecht käme Art. 38 Abs.1 GG in Betracht, wenn durch
die Übertragung von Hoheitsrechten auf die EU die unverzichtbaren
Mindestanforderungen an die demokratische Legitimation der Hoheitsgewalt nicht
mehr erfüllt werden (Art. 20 Abs.1 und 2 iVm. 79 Abs.3 GG). Ein
solcher Verstoß dürfte aber idR. nicht gegeben sein, da die Organe
der Gemeinschaft wenigstens mittelbar an die Parlamente der Mitgliedstaaten
gebunden sind (vgl. dort).
2. Kollision von Gemeinschaftsrecht mit einfachem nationalem Recht
Nach Auffassungen von EuGH und BVerfG sind alle
nationalen Rechtsvorschriften unanwendbar, soweit sie im Einzelfall mit
unmittelbar anwendbaren Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts kollidieren. Im
Falle einer Kollision gehen beide Gerichte i.E. übereinstimmend von einem
Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts aus, d.h. das
gemeinschaftsrechtswidrige nationale Recht ist unanwendbar, soweit es dem
Gemeinschaftsrecht widerspricht. Diesen Anwendungsvorrang haben die Gerichte und
Behörden ohne weiteres zu beachten, d.h. insoweit ist alleine das
Gemeinschaftsrecht Entscheidungsmaßstab.
Den Behörden und Gerichten kommt daher eine
Prüfungs- und Verwerfungskompetenz in bezug auf gemeinschaftswidriges
nationales Recht zu. Insbesondere ist ein Gericht verpflichtet, auch ein
formelles Bundesgesetz nicht anzuwenden, soweit es dem Gemeinschaftsrecht
widerspricht. Ein Verwerfungsmonopol des BVerfG nach Art. 100 Abs.1 GG
besteht nämlich nur bei verfassungswidrigen, nicht bei
gemeinschaftsrechtswidrigen formellen Bundesgesetzen. Auch ein
Verwerfungsmonopol des EuGH nach Art. 177 EGV kommt nicht in Betracht,
da dieses nur die Verwerfung gemeinschaftsrechtlicher Rechtsnormen
betrifft.
Diese Lehre vom Anwendungsvorrang geht weniger weit als
die Lehre vom Geltungsvorrang (die in Teilen der Literatur vertreten wird).
Diese nimmt in einem Kollisionsfall die Unwirksamkeit der nationalen Norm an.
Der Unterschied ist, daß bei einem bloßen Anwendungsvorrang das
nationale Recht wenigstens insoweit wirksam und anwendbar bleibt, als kein vom
Gemeinschaftsrecht erfaßter Sachverhalt vorliegt (mit der Folge einer
möglichen Inländerdiskriminierung), während es beim
Geltungsvorrang insgesamt nichtig wäre.
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