Der Referendarklassiker im Öffentlichen Recht

Rainer Pietzner / Michael Ronellenfitsch:
Das Assessorexamen im Öffentlichen Recht -
Widerspruchsverfahren und Verwaltungsprozeß

10. Auflage 2000
Werner Verlag, Düsseldorf

Dieses Werk dürfte den meisten Studenten und vor allem Referendaren ein Begriff sein, wird es doch allenthalben zitiert; kein Wunder, denn die große Stärke dieses Buches ist seine Ausführlichkeit und sein umfangreicher Apparat. Konsequenterweise wurde dieses Buch seit 1976 bereits zehn Mal aufgelegt. Freilich sollte sich der Leser nicht der Illusion hingeben, dieses Buch ohne weiteres durcharbeiten zu können - 694 Seiten dichtgedrängter Inhalt sind schwer zu bewältigen. Als Nachschlagewerk ist es jedoch glänzend geeignet, wie die beiden Autoren (Rainer Pietzner ist Richter am BverwG, Michael Ronellenfitsch Professor in Tübingen) auch in ihrem Vorwort zur 10. Auflage betonen. Der Preis ist allerdings mit DM 65,-- nicht gerade studentenfreundlich. Gerade aber für Referendare dürfte sich die Arbeit mit diesem Werk lohnen, nachdem die beiden Autoren aus Ihrer Dozentenzeit an der Fachhochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer große Erfahrung im Zusammenhang mit den Anforderungen in den Ö-Rechtsklausuren des Assessorexamens haben.

Gleich zu Beginn sehr übersichtlich und nützlich ist im Rahmen der Einleitung das Schaubild zu den "Prüfungsleistungen in der zweiten juristischen Staatsprüfung unter besonderer Berücksichtigung des öffentlichen Rechts", in dem der Leser "sein" Bundesland und die entsprechenden Anforderungen heraussuchen kann. Danach gibt das Autorenpaar knappe, aber durchaus gewinnbringende allgemeine Hinweise zur öffentlich-rechtlichen Examensklausur sowie vor allem zum Aktenvortrag, der bis auf Bayern in allen Bundesländern Bestandteil der mündlichen Prüfung ist.

In einem Vorspann zum zweiten großen Teil des Buchs, nämlich "die verwaltungsgerichtliche Entscheidung", werden dann "Rechtsbehelfe und Rechtsmittel" definiert und vorgestellt, wobei auch ausführlich auf das durch das 6. VwGOÄndG eingeführte System der "Zulassungsberufung" eingegangen wird. Zwar ist dieses Kapitel weniger examensrelevant, doch sind hier Kenntnisse, z.B. auch im Hinblick auf die mündliche Prüfung, durchaus notwendig. Pietzner / Ronellenfitsch erklären übersichtlich die einzelnen Zulassungsgründe des § 124 II VwGO (in Rn. 13 muß es übrigens statt "OVG" richtigerweise "VG" heißen). Bereits in diesem Kapitel bemerkt man den überaus ausführlichen Literaturapparat, aus dem der Leser die aktuellsten Entscheidungen der OVG seines Bundeslandes ent-nehmen kann.

Im Anschluß wird im Rahmen des Abschnitts "Sachurteilsvoraussetzungen" zunächst in gerichts- und beteiligtenbezogene Sachurteilsvoraussetzungen unterteilt. Die Autoren plädieren dabei im Rahmen des altbekannten, aber nicht praxisrelevanten Streit mit einsichtigen Gründen gegen eine "Vorabprüfung" der Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs. Ein Schwerpunkt wird bei letzterem Prüfungspunkt auf die gesetzlichen Zuweisungen an ein anderes Gericht (§ 40 II 1 VwGO), v.a. an die ordentlichen Gerichte gelegt (die Gliederung hätte hier allerdings etwas detaillierter ausfallen können). Dagegen eher knapp wird das Merkmal "öffentlich-rechtliche Streitigkeit" mit dem hinlänglich bekannten Theorienstreit behandelt; gleichwohl wird die reichhaltige Kasuistik der Rechtsprechung mit zahlreichen Fundstellen dargestellt und z.B. typische Probleme wie das "kirchliche Glockenläuten" erwähnt. Somit kann der Leser gerade für die Praxis schnell an relevante Gerichtsentscheidungen gelangen.

Durchaus einsichtig sieht das Autorenpaar entgegen der Rechtsprechung und herrschenden Literatur in der Vorschrift des § 78 VwGO eine Regelung zur passiven Prozeßführungsbefugnis und ordnet sie konsequenterweise in die Zulässigkeit einer Klage ein. Immerhin wird aber deutlich darauf hingewiesen.

Ebenfalls Mindermeinung stellt bei der Darstellung der statthaften Klageart die Auffassung der Autoren dar, die allgemeine Gestaltungsklage als eigenständige Klageart der VwGO zuzulassen - was auf knapp sechs (!) Seiten zu begründen versucht wird. Jedoch ist dem Studenten und Referendar in der Klausur eine Befolgung dieser anderen Ansicht angesichts der eindeutigen Rechtsprechung, die in den in Frage kommenden Fällen eine allgemeine Leistungsklage oder eine Feststellungsklage anwenden will, nicht zu empfehlen. Leider wird dies von Pietzner / Ronellenfitsch nicht deutlich genug herausgekehrt.

Vorbildlich wird dafür im Rahmen der Anfechtungsklage der große Problemkreis der Nebenbestimmungen und damit zusammenhängend die isolierte Anfechtungsklage besprochen. Es folgen allgemeine Leistungsklage und Verpflichtungsklage, in deren Rahmen die umstrittene Lehre vom Beurteilungsspielraum vor allem bei Prüfungsentscheidungen (zuweilen etwas unstrukturiert) dargestellt wird. Während bei der Fortsetzungsfeststellungsklage bereits die neueste Entscheidung des BVerwG (vom 14.07.1999, 6 C 7.98) zur Frage der Notwendigkeit einer Klagefrist gem. §§ 74 I, 58 II VwGO im Falle der Erledigung des VA vor Eintritt der Bestandskraft und Klageerhebung eingearbeitet ist (das Gericht verneint eine Bindung an die Frist), behandeln die Autoren als letzte mögliche Klageart der VwGO die abstrakte Normenkontrolle gem. § 47 VwGO, plädieren entgegen der h.M. für eine analoge Anwendung des § 113 I 1 VwGO und damit für das Erfordernis einer Rechteverletzung innerhalb der Begründetheitsprüfung, und beleuchten schließlich die Problematik bei der sog. "Normerlaßklage", welche von der h.M. und Rechtsprechung als Feststellungsklage behandelt wird (Pietzner/Ronellenfitsch stellen dies klar heraus, favorisieren jedoch die Anwendung von § 47 VwGO). Am Ende jedes Kapitels zu den statthaften Klagearten geben sie im übrigen als Stütze zur gedanklichen Durchprüfung jeweils noch ein Schaubild mit Prüfungsschema.

Die Autoren gehen innerhalb jedes Prüfungspunkts zur Zulässigkeit auf die spezifischen Besonderheiten der verschiedenen Klagearten ein - so auch für die Klage- bzw. Antragsbefugnis, wo unter anderem neben der Problematik der Verbandsklagen (mit deutlicher Kritik am Koalitionsvorhaben, zugunsten der Umweltverbände auf Bundesebene eine solche einzuführen) auch die Schutznormtheorie bei Drittbetroffenheit erläutert wird; wegen ihrer Klausurrelevanz gesondert und sehr ausführlich werden im Anschluß Nachbar- und Konkurrentenklage behandelt.

Als letzte Zulässigkeitsvoraussetzungen sind Vorverfahren, Klagefristen, Fehlen anderweitiger Rechtshängigkeit sowie schließlich Rechtsschutzbedürfnis zu prüfen, wobei Pietzner und Ronellenfitsch zahlreiche klausurrelevante Problematiken besprechen wie z.B. Widerspruchsbehörde als Herrin des Vorverfahrens, Klagefrist bei Fortsetzungsfeststellungsklage, Behandlung der einseitigen Erledigterklärung sowie das besondere Interesse bei den (Fortsetzungs-)Feststellungsklagen. Hierbei bleibt die Darstellung stets dicht, gleichwohl nicht zu knapp. Um sich freilich alles merken zu können, sind mehrere konzentrierte "Durchgänge" vonnöten.

Der nächste, dritte Abschnitt wird weniger den Studenten, dafür umso mehr den Referendar interessieren, behandelt er doch das verwaltungsgerichtliche Urteil und seine einzelnen Bestandteile. Diese werden kurz besprochen und dabei vor allem die Unterschiede zum zivilgerichtlichen Urteil aufgezeigt, nachdem bei letzterem den Bearbeitern im Zweifel Aufbau und Inhalt schon bekannt sein werden. Besonderes Augenmerk hat dabei der Urteilsverfasser auf den maßgeblichen Zeitpunkt bei der Beurteilung der Sach- und Rechtslage zu richten, weil er je nach Klageart umstritten ist und differiert. Sehr schön und nützlich sind darüber hinaus die Beispiele für einige typische Urteilsformeln, auf die der Referendar gewinnbringend zurückgreifen kann.

Nicht weniger praxis- und examensrelevant sind die verwaltungsgerichtlichen Beschlüsse, die dem Referendar in Form der Anordnung der aufschiebenden Wirkung (§ 80 V VwGO), der einstweiligen Anordnung (§ 123 VwGO) sowie der Normenkontrollentscheidung (§ 47 VwGO) über den (Klausur-)Weg laufen können. Kleines Manko dabei ist allerdings, daß der vorläufige Rechtsschutz erst im letzten Teil des Buches besprochen wird. Von geringer Klausurbedeutung dürfte dagegen der Gerichtsbescheid nach § 84 VwGO haben.

Der dritte und ausführlichste Teil des "Pietzner / Ronellenfitsch" behandelt die verwaltungsbehördliche Entscheidung, also vor allem das Widerspruchsverfahren. Während dieses Gebiet für den Studenten eher untergeordnete Bedeutung hat, dürften vor allem Referendare Nutzen aus der sehr detaillierten Darstellung ziehen. Für die übrigen Leser empfiehlt es sich dagegen, dieses Kapitel nur überblicksweise zu behandeln - es geht teilweise zu sehr in die Tiefe.

Nach einem ersten Überblick und einem Schaubild für außergerichtliche Rechtsbehelfe werden Struktur und Verlauf des Widerspruchsverfahrens dargestellt, wobei bisweilen Wiederholungen auftreten, weil die Autoren in den folgenden Kapiteln die einzelnen Abläufe noch einmal genauer behandeln. Interessant hierbei die Ausführungen zur Konkurrenz zwischen Abhilfe- und Rücknahmebescheid sowie die Beendigung des Vorverfahrens durch Erledigung.

Im Anschluß werden die sog. Sachbescheidungsvoraussetzungen im Widerspruchsverfahren (mit Schaubild) besprochen, wobei verständlicherweise in weiten Teilen auf die Ausführungen zu den Sachurteilsvoraussetzungen bei Anfechtungs- und Verpflichtungsklage rekurriert wird. Genauer wird dabei auf die Unstatthaftigkeitsgründe des § 68 I 2 VwGO sowie auf den Fristenlauf gem. § 70 VwGO eingegangen. Ebenfalls detaillierter erläutern die Autoren, nachdem gesetzlich nicht geregelt, den Verzicht auf die Durchführung des Widerspruchsverfahrens, z.B. durch Rücknahme des Widerspruchs. Erfahrungsgemäß macht den Studenten und Referendaren die Zuständigkeit zur Entscheidung über den Widerspruch Schwierigkeiten; konsequenterweise wird diesem Komplex ein ganzes Kapitel gewidmet.

Danach werden im Rahmen der Begründetheitsprüfung im Widerspruchsverfahren Prüfungsmaßstab und - umfang dargestellt. Besonders dabei zu beachten ist die Besonderheit, daß die Widerspruchsbehörde - sofern sie nicht als Rechtsaufsichtsbehörde auf die Rechtmäßigkeitsprüfung beschränkt ist - auch die Zweckmäßigkeit des angefochtenen VA (bzw. des Ablehnungsbescheids) überprüft. Kenntnis sollte man auch von den verschiedenen Heilungsmöglichkeiten von Form- und Verfahrensfehlern bzw. deren etwaiger Unbeachtlichkeit haben, die den Widerspruch unbegründet machen. Schließlich ist das besondere baurechtliche Problem der Versagung des gemeindlichen Einvernehmens i.S.v. § 36 I BauGB schön herausgearbeitet; nach ständiger Rechtsprechung kann die Widerspruchsbehörde gerade nicht das verweigerte Einvernehmen der Gemeinde ersetzen und muß, falls die Aufsichtsbehörde der Gemeinde ein Einschreiten gegen die Gemeinde ablehnt, die Baugenehmigung versagen.

Sowohl für Studenten als auch Referendare sehr examensrelevant dürfte der Problemkomplex der reformatio in peius sein; Unkenntnis hierin dürfte sich aufgrund der Besonderheiten in der Klausur bitter rächen. Pietzner / Ronellenfitsch behandeln zunächst den Streit über richtige Rechtsgrundlage der rip (nach hM und Rechtsprechung die allgemeinen Grundsätze des jeweils anzuwendenden for-mellen und materiellen Bundes- oder Landesrechts, vor allem durch vergleichende Heranziehung der allgemeinen Grundsätze über Rücknahme und Widerruf von VA in §§ 48, 49 VwVfG), um dann die Problematik der Zuständigkeit der Widerspruchsbehörde anszusprechen. Abschließend wird ein Rechtsprechungsüberblick für die jeweiligen letztinstanzlichen Gerichte der einzelnen Länder gegeben.

Dagegen mehr für Referendare interessant ist das folgende Kapitel über den Widerspruchsbescheid, in dem die äußere Form (Schaubild), inhaltliche Gestaltung, Begründung, Kostenentscheidung (sehr ausführlich), Rechtsbehelfsbelehrung sowie Zustellung dargestellt werden. Abgeschlossen wird der dritte Teil mit einigen Mustern für Widerspruchsbescheide und Begleitverfügungen (auch in Form von klausurrelevanten Entwürfen).

Letzter und vierter Teil ist der vorläufige Rechtsschutz, der von Studenten und Referendaren ob seiner Kompliziertheit gerade in § 80 VwGO gefürchtet ist. Dabei ist gerade im Assessorexamen diese Materie von höchster Relevanz, wie die Erfahrung in den letzten Terminen zeigt. Wie nicht anders zu erwarten, behandeln Pietzner / Ronellenfitsch alle relevanten Problemkomplexe, wobei jedoch auffällt, daß im Vergleich zum Widerspruchsverfahren die Ausführungen eher knapp ausfallen; dies als Anre-gung für die nächste Auflage, nachdem Studenten und Referendare vor allem im Klausuraufbau für Anträge des vorläufigen Rechtsschutzes oft Schwächen zeigen.

Im Rahmen des § 80 VwGO setzen sich die Autoren zunächst mit der Rechtsnatur des Suspensiveffekts und den Theorien mitsamt Schaubild (S. 593) hierzu (sog. "Wirksamkeitstheorie", "Vollziehbarkeitstheorie" und sog. "vermittelnde Auffassung") auseinander. Anschließend werden der Ausschluß des Suspensiveffekts kraft Gesetzes (§ 80 II 1 Nr. 1 - 3 VwGO) sowie durch behördliche Anordnung (§ 80 II 1 Nr. 4 VwGO) behandelt, bevor die einzelnen Zulässigkeitsvoraussetzungen des Aussetzungsverfahrens (mit den Problemkreis-"Klassikern" vorherige Rechtsbehelfseinlegung und Frist) sowie die einzelnen gerichtlichen Maßnahmen dargestellt werden. Unterschieden wird dabei zwischen Anordnung und Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Ein besonderer Augenmerk wird zudem auf das Problem des faktischen Vollzugs gerichtet. Abschließend noch in den Kapiteln § 59 und § 60 die (leider etwas knappe) Behandlung des vorläufigen Rechtsschutzes nach § 123 VwGO und § 47 VII VwGO.

Zusammenfassend läßt sich feststellen, daß dieser Klassiker der Referendarausbildung im öffentlichen Recht unabdingbar für eine tiefergehende Befassung mit der Materie ist und auch das Verständnis für die Zusammenhänge und Dogmatik fördert. Überdies lassen sich mit ihm aufgrund des einzigartigen Fußnotenapparats hervorragend einzelne Problemkreise vertiefen. Insgesamt ist also der Pietzner / Ronellenfitsch unverzichtbar für eine erfolgreiche Vorbereitung auf das 2. Staatsexamen - aber auch der Student ist nach der Arbeit mit diesem Buch ohne weiteres mehr als gewappnet für das 1. Staatsexamen.