Deutsche Bundeswehr im Auslandseinsatz

Eine Rezension zu:

Martin Limpert

Auslandseinsatz der Bundeswehr

Duncker & Humblot, Berlin 2002, 155 S., 52,- €
ISBN 3-428-11014-5

http://www.duncker - humblot.de

In dieser Monographie befasst sich der Verfasser mit den einzelnen Auslandseinsätzen der Bundeswehr seit dem Out–of–Area-Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Juli 1994 und ihre parlamentarische Behandlung unter Einbeziehung der verfassungs-, wehr- und völkerrechtlichen Aspekte. Diese Monographie ist durch die Tätigkeit des Verfassers im Justitiariat der CDU/CSU-Bundestagsfraktion entstanden, das sich seit dem Golfkrieg 1990 mit den staats- und völkerrechtlichen Aspekten von VN- und NATO-Einsätzen befasst.

In der Einführung skizziert der Verfasser den Eintritt der Bundesrepublik Deutschland (BRD) in die Vereinten Nationen (VN) im Jahr 1973 und die noch im selben Jahr ergangene Resolution des VN-Sicherheitsrats anlässlich des Jom – Kippur - Krieges. Hiernach wurden alle VN-Mitgliedstaaten aufgefordert, bei der Beilegung dieses Konflikts mit den VN auch auf militärischer Ebene zu kooperieren. Die BRD beteiligte sich daran ausschließlich mit der Bereitstellung von Transportleistungen. Es begann eine rechtspolitische Diskussion über eine deutsche Beteiligung an der Aufstellung von VN-Streitkräften. Hierbei ging es insbesondere um die Auslegung der Verfassungsnormen des Art. 87 a Abs. 2 GG, wonach Streitkräfte außer zur Verteidigung nur eingesetzt werden dürfen, soweit das Grundgesetz dieses „ausdrücklich“ zulässt, und dem Art. 24 Abs. 2 GG, der dem Bund erlaubt, sich einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit einzuordnen. Auslandseinsätze der Bundeswehr wurden in der Folgezeit durch eine restriktive Auslegung des Einsatzbegriffes (Art. 87 a Abs. 2 GG) ermöglicht. Angesichts der welt- und staatspolitischen Notwendigkeiten erschien es erforderlich, Auslandseinsätze der Bundeswehr auf eine klare, eindeutige verfassungsrechtliche Grundlage zu stützen und ggf. eine Änderung des Grundgesetzes herbeizuführen. Hierzu stellt der Verfasser kurz die verschiedenen Gesetzesentwürfe der im damaligen Bundestag vertretenen Parteien vor. Eine Einigung über die Gesetzesentwürfe kam allerdings nicht zustande. Mit dem ausgebrochenen Jugoslawien-Konflikt entflammte erneut die verfassungspolitische Diskussion über Auslandseinsätze der Bundeswehr. Diese beteiligte sich u.a. mit ihren Seestreitkräften an der NATO/WEU-Operation in der Adria zur Überwachung und Durchsetzung eines Waffen- und Handelsembargos, das die VN gegen Serbien und Montenegro verhängt hatte, und an dem Einsatz von Aufklärungsflugzeuge der NATO (AWACS) zur Durchsetzung des von der VN verhängten Flugverbots im Luftraum über Bosnien-Herzegowina, das von einer VN-Schutztruppe (UNPROFOR) überwacht wurde. Darüber hinaus beteiligte sich die Bundeswehr an einer VN-Schutztruppe (UNOSOM II) zur Herstellung friedlicher Verhältnisse in Somalia. Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hatte sich mit der Teilnahme der Bundeswehr an diesen VN-Einsätzen zu beschäftigen und beendete vorerst die verfassungspolitische Diskussion. Es erklärte in seinem Out – of – Area - Urteil vom 12. Juli 1994 friedenserhaltende und friedensschaffende Einsätze der Bundeswehr im Rahmen der VN auf der Grundlage des Grundgesetzes, des NATO-Vertrags und des WEU-Vertrags für zulässig. Diese Einsätze sind vom Verfassungs- und dem Parlamentsvorbehalt des Grundgesetzes gedeckt. Diese Leitentscheidung wurde durch das BverfG - Urteil vom 22. November 2001 bestätigt.

Nachfolgend zeigt der Verfasser die verfassungsrechtliche Ausgangslage auf. Nach Art. 87 a Abs. 1 Satz 1 GG stellt der Bund Streitkräfte zur Verteidigung auf. Diese Bestimmung normiert die Staatsaufgabe der Verteidigung, die Kompetenz des Bundes zur Verteidigung und die Verwaltungskompetenz des Bundes in diesem Bereich. Der Verteidigungsbegriff des Grundgesetzes beinhaltet auch die Verteidigung im Rahmen eines Bündnisses sowie jede völkerrechtlich zulässige Verteidigung. Art. 87 a Abs. 2 GG, der im Rahmen der Notstandsverfassung im Jahr 1968 in das Grundgesetz aufgenommen wurde, erfasst ausschließlich Einsätze der Bundeswehr im Inneren, die keine Verteidigung darstellen. Nach Art. 24 Abs. 2 GG kann sich der Bund zur Wahrung des Friedens einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit einordnen. Auf dieser Grundlage ist die BRD im Jahr 1973 den VN vorbehaltlos beigetreten und unterliegt damit den in der VN-Charta enthaltenen Verpflichtungen. Art. 24 Abs. 2 GG beabsichtigt die Mitgliedschaft in einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit zu erleichtern und zu fördern. Er enthält lediglich die Empfehlung an den Gesetzgeber von dieser Möglichkeit Gebrauch zu machen. Er ist allerdings keine abschließende Ermächtigung für den Einsatz der Bundeswehr im Ausland. Die Bundeswehr kann, gestützt auf Art. 32 Abs. 1 und Art. 59 GG, auch außerhalb eines Systems kollektiver Sicherheit eingesetzt werden. Auf der Grundlage des Art. 24 Abs. 2 GG ist die BRD auch der NATO und der WEU als weitere gegenseitige kollektive Sicherheitssysteme beigetreten. Damit hat sich die BRD der in den Bündnisklauseln (Art. V des WEU-Vertrages u. Art. 5 des NATO-Vertrages) enthaltenen gegenseitigen Hilfeleistungsverpflichtung unterworfen, sobald einer der Vertragspartner das Ziel eines bewaffneten Angriffs wird. Die NATO und die WEU sind damit als Organisationen kollektiver Selbstverteidigung anzusehen.

Der Verfasser skizziert die ursprüngliche sicherheitspolitische Konzeption der NATO, die in der Zeit des Kalten Krieges die Abwehr eines potentiellen Angriffs von Seiten des Ostblocks beinhaltete. Zudem stellt er das Neue Strategische Konzept der NATO von 1990/91 dar, dass aufgrund des Untergangs der Sowjetunion, der Auflösung des Warschauer Paktes im Jahr 1998/90 und dem Wegfall dieses Bedrohungspotentials, eine Anpassung der Ziele und der Aufgaben der beiden Sicherheitssysteme an die neuen Verhältnisse erforderte. Hiernach wird die NATO als unverzichtbares Fundament für ein stabiles sicherheitspolitisches Umfeld in Europa, als transatlantisches Forum für Konsultationen unter den Verbündeten, als Institution, die jede Aggressionsdrohung abschreckt und jeden Angriff gegen das Hoheitsgebiet eines Mitgliedsstaats abwehrt, sowie als Bündnis, welches das strategische Gleichgewicht in Europa wahrt, angesehen. Das militärische Bündnis handelte 1992 erstmals aufgrund eines Mandats der KSZE/VN, als die Teilnahme der Allianz an der Seeüberwachung des Waffen- und Handelsembargos gegen Serbien und Montenegro beschlossen wurde. Es folgte 1993 die Sicherstellung des von der VN verhängten Flugverbots über Bosnien-Herzegowina mit allen notwendigen Maßnahmen. Die WEU definierte ebenfalls ihre sicherheitspolitische Funktion neu und erklärte sich bereit, die Durchführung von Konfliktverhütungs- und Krisenbewältigungsmaßnahmen einschließlich friedenserhaltender Aktivitäten der KSZE und der VN zu unterstützen. Das Neue Strategische Konzept der NATO von 1999 berücksichtigt die Fortentwicklung der Sicherheitspolitik aufgrund der Ereignisse des Kosovo-Konflikts und passt die Bündnisaufgaben zur Konfliktverhütung und Krisenbewältigung an die gewandelte Sicherheitslage an. Es erweitert die Zielsetzung der NATO insbesondere durch die Möglichkeit sog. Krisenreaktionskräfte außerhalb des Bündnisgebietes über die Beistandspflicht des Art. 5 NATO-Vertrag hinaus einzusetzen.

Der Verfasser geht nun auf die völkerrechtlichen Vorgaben ein. Er stellt zunächst den Grundsatz des Gewaltverbots (Art. 2 Ziffer 4 VN-Charta), als Bestandteil des Völkergewohnheitsrechts dar, dass gem. Art. 25 Satz 1 GG Bestandteil des Bundesrechts ist. Anschließend diskutiert er die Frage, ob ein Staat einem anderen Staat Nothilfe in Form einer humanitären Intervention bei schweren Menschenrechtsverletzungen oder Genozid leisten darf, wenn ein förmliches Mandat des VN-Sicherheitsrats noch nicht erteilt wurde, so wie dies bei der Intervention der NATO im Kosovo der Fall war. Der Verfasser setzt sich auch mit dem internationalen Terrorismus auseinander, der durch die Terroranschläge von New York, Washington und Pennsylvania am 11. September 2001 eine neue Diskussion über den völkerrechtlichen Gewaltbegriff auslöste. Die Reaktion der NATO auf die Anschläge war durch Wahrnehmung des kollektiven Selbstverteidigungsrechts nach Art. 52 VN-Charta im Einklang mit dem Völkerrecht. Afghanistan konnte als verantwortlicher Urheber der in den USA verübten Anschläge angesehen werden, weil das Taliban-Regime dem Terrornetz des Usama bin Laden und der Organisation Al Qaida Unterstützung gewährte. Unbeachtlich ist hierbei, dass die Taliban-Führung von der VN nicht als Regierung anerkannt wurde, da ein Land auch für bewaffnete Angriffe einer de facto amtierenden Regierung haftet.

Der Verfasser erläutert dann den seit dem Out-of-Area-Urteil erforderlichen konstitutiven Parlamentsbeschluss für jeden konkreten Einsatz bewaffneter Streitkräfte auch im Rahmen von Resolutionen des VN-Sicherheitsrats. Selbst im Falle eines Angriffs auf einen Bündnispartner soll bei einem Einsatz nach Maßgabe der bestehenden Bündnisverpflichtung eine konstitutive Beteiligung des Bundestages bei den konkreten Entscheidungen über den Einsatz der Bundeswehr verfassungsrechtlich geboten sein. Das BVerfG leitet die Notwendigkeit eines konstitutiven Parlamentsbeschlusses beim Auslandseinsatz der Bundeswehr aus der deutschen Verfassungstradition seit 1918 und einem der Wehrverfassung zugrundeliegenden Prinzip ab, nach dem der Einsatz bewaffneter Streitkräfte der konstitutiven, grundsätzlich vorherigen Zustimmung des Bundestages unterliegt. Das Gericht hat die konstitutive Zustimmung des Bundestages zu militärischen Einsätzen der Bundeswehr erstmals in der Somalia-Eilentscheidung vom 23. Juni 1993 verfassungsrechtlich konstruiert. Allerdings bedeutet der Parlamentsvorbehalt für den Einsatz bewaffneter Streitkräfte keine Initiativbefugnis des Bundestages. Dieser kann einem von der Bundesregierung beabsichtigten Einsatz lediglich zustimmen oder nicht; er kann nicht die Bundesregierung zu einem derartigen Einsatz verpflichten. Damit bleibt die Prärogative der Exekutive für außenpolitisches Handeln in ihrem Bereich gewahrt und wird nicht durch den Parlamentsvorbehalt berührt. Dies betrifft insbesondere die Entscheidung über die Modalitäten, den Umfang und die Dauer der Einsätze, die notwendige Koordination in und mit internationalen Organisationen. Lediglich bei Gefahr im Verzug ist die Bundesregierung berechtigt, vorläufig den Einsatz von Streitkräften zu beschließen und an entsprechenden Beschlüssen der Bündnisse ohne vorherige Einzelermächtigung durch das Parlament mitzuwirken und diese vorläufig zu vollziehen. Die Bundesregierung muss jedoch in jedem Fall das Parlament umgehend mit dem in dieser Weise beschlossenen Einsatz befassen. Ein Fall der Gefahr im Verzug ist zum ersten Mal beim Einsatz deutscher Streitkräfte zur Evakuierung deutscher und anderer ausländischer Staatsbürger aus Albanien am 14. März 1997 auf dem Luftweg eingetreten. Der Bundestag stimmte am 20. März 1997 der entsprechenden Anordnung der Bundesregierung nachträglich zu. Der zweite Fall einer Eilentscheidung betraf eine vorübergehende Aufstockung des deutschen ISAF-Kontigents wegen der sich verschärfenden Sicherheitslage in Afghanistan. Der Bundestag stimmte am 14. Juni 2002 dem entsprechenden Beschluss der Bundesregierung vom 5. Juni 2002 nachträglich zu. Der konstitutive Parlamentsbeschluss über Einsätze bewaffneter Streitkräfte bedarf gem. Art. 42 Abs. 2 GG der einfachen Mehrheit der Bundestagsmitglieder. Seit der UNOSOM II-Mission hat die BRD mehrere Out-of-Area-Einsätze der Bundeswehr (Beteiligung an UNPROFOR, Unterstützung des schnellen Einsatzverbandes der NATO im früheren Jugoslawien, IFOR- u. SFOR-Einsatz, Eileinsatz in Albanien, Kosovo- u. Mazedonien-Einsätze, Einsätze in Ost-Timor, Afghanistan u. am Horn von Afrika im Rahmen der ISAF) aufgrund des Parlamentsvorbehalts durchgeführt.

Nachfolgend schildert der Verfasser das parlamentarische Zustimmungsverfahren der einzelnen NATO-Operationen. Am IFOR (Implementation Force) –Einsatz vom 20. Dezember 1995 bis 19. Dezember 1996 beteiligten sich 4.000 Bundeswehrsoldaten an den militärischen Maßnahmen zur Absicherung des Friedensvertrages von Dayton für Bosnien und Herzegowina. Am Nachfolgeeinsatz SFOR (Stabilization Force), der die Aufgabe umfasste, die ehemaligen Kriegsparteien in Bosnien und Herzegowina weiter abzuschrecken und die Wiedergewinnung der politischen Stabilität im Lande durch Unterstützung des zivilen Verwaltungsaufbaus zu fördern, nahmen bis zum 19. Juni 1998 ca. 3.000 Bundeswehrsoldaten teil. Im Herbst 1998 beteiligte sich die Bundeswehr zur Abwendung einer humanitären Katastrophe an den NATO-Luftoperationen im Kosovo. Darüber hinaus beteiligte sich die Bundeswehr am Schutz der OSZE-Beobachter und an humanitären Hilfsleistungen in Mazedonien und Albanien, die keiner parlamentarischen Zustimmung bedürfen. Am 11. Juni 1999 stimmte der Bundestag einer deutschen Beteiligung an einer internationalen Sicherheitspräsenz zur Gewährleistung eines sicheren Umfeldes für die Flüchtlingsrückkehr und zur militärischen Absicherung einer Friedensregelung für das Kosovo zu. Das KFOR-Mandat wurde nach einem Jahr fortgesetzt und auf die entmilitarisierte Pufferzone zwischen dem Kosovo und Südserbien ausgeweitet. Am 29. August 2001 beschloss der Bundestag die Beteiligung bewaffneter deutscher Streitkräfte an der NATO-Operation Essential Harvest. Dieser 30 Tage dauernde Mazedonien-Einsatz umfasste das Einsammeln und Zerstören von Waffen, die durch die ethnisch albanischen bewaffneten Gruppen freiwillig an die NATO abgegeben wurden. Im Anschluss hieran beteiligten sich Bundeswehrsoldaten bis zum 26. Oktober 2002 an der NATO-Operation Amber Fox, die dem Schutz der OSZE-Beobachter in Mazedonien diente. Zudem beteiligte sich die Bundeswehr im Herbst 1999 an einem VN-Einsatz in Ost-Timor zur Wiederherstellung von Sicherheit und Frieden. Die Bundeswehr führte dabei die medizinische Evakuierung (MEDEVAC) von Ost-Timor nach Darwin/Australien mit TRANSALL-Maschinen durch. Die Terrorangriffe vom 11. September 2001 qualifizierte der VN-Sicherheitsrat als Bedrohung für den internationalen Frieden und die internationale Sicherheit. Mit einer Resolution verpflichtete er alle VN-Mitgliedsstaaten zur Bekämpfung der Finanzierung terroristischer Handlungen. Der NATO-Rat beschloss erstmalig den Bündnis-Fall nach Art. 5 NATO-Vertrag. Die Bundesregierung bekundete ihre uneingeschränkte Solidarität mit den USA, insbesondere durch politische und wirtschaftliche Unterstützung sowie durch die Bereitstellung geeigneter militärischer Fähigkeiten zur Bekämpfung des internatonalen Terrorismus. Sie beschloss am 7. November 2001 die Beteiligung bewaffneter deutscher Streitkräfte an der Operation Enduring Freedom. Angesichts massivster Widerstände in den Koalitionsfraktionen entschloss sich der Bundeskanzler die Vertrauensfrage nach Art. 68 Abs. 1 GG zu stellen und mit dem Zustimmungsantrag der Bundesregierung zum Bundeswehreinsatz zu verbinden. Am 16. November 2001 wurde die Kanzlermehrheit (Art. 121 GG) knapp erreicht. Von den ursprünglich 32 Abgeordneten der Koalition, die sich gegen einen Bundeswehreinsatz aussprachen, stimmten letztendlich nur vier Abgeordnete der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen dagegen, um den Fortbestand der Koalition zu retten. Am 22. Dezember 2001 stimmte der Bundestag schließlich einer Beteiligung bewaffneter deutscher Streitkräfte an dem ISAF (International Security Assistance Force) -Einsatz in Afghanistan mit überwiegender Mehrheit zu. Dieser Einsatz umfasst die Unterstützung der vorläufigen afghanischen Regierung bei der Aufrechterhaltung der Sicherheit in Kabul und Umgebung und den Schutz des VN-Personals. Die deutschen Streitkräfte stellten hierzu u.a. Infanterie-, Hubschrauber-, Unterstützungs- und Lufttransportkräfte bereit.

Da das BVerfG in seinem Out-of-Area-Urteil lediglich Mindestanforderungen und Grenzen des Parlamentsvorbehalts aufgezeigt hat, obliegt es dem Gesetzgeber die Form und das Ausmaß der parlamentarischen Mitwirkung näher auszugestalten. Der Gesetzgeber hat hiervon bisher allerdings keinen Gebrauch gemacht. Der Verfasser schlägt angesichts der ständig neuen Formen der Krisenreaktion auf politischen und militärischen Gebiet ein Verwendungsgesetz für die Bundeswehr vor, dass den verschiedenen Einsatzszenarien Rechnung trägt. Dieses würde die außenpolitische Prärogative der Exekutive stärken. Der Verfasser kann sich darüber hinaus vorstellen, der Bundesregierung nach amerikanischem Vorbild das alleinige Entsenderecht einzuräumen und dem Bundestag das Recht zuzubilligen, die Einsatzentscheidung ggf. zu widerrufen.

Der Verfasser behandelt danach die verfassungsprozessualen Aspekte der drei Out-of-Area-Entscheidungen. Dem Out-of-Area-Urteil vom 12. Juli 1994 lagen vier Organstreitverfahren zugrunde, die gemeinsam verhandelt und zu einer Entscheidung verbunden wurden. Ausgangspunkt war der Beschluss der Bundesregierung vom 15. Juli 1992 über die Beteiligung der Bundeswehr an Maßnahmen der NATO in der Adria zur Überwachung des vom VN-Sicherheitsrat verhängten Handels- und Waffenembargos gegen Serbien und Montenegro. Es folgten die beiden AWACS-Verfahren gegen den Beschluss der Bundesregierung über die Beteiligung deutscher Soldaten an der Durchsetzung des von den VN verhängten Flugverbots über Bosnien-Herzegowina. Schließlich folgte das Somalia-Verfahren gegen den Beschluss der Bundesregierung vom 21. April 1993 über die Unterstützung der VN-Operation UNOSOM II durch den Einsatz eines Nachschub- und Transportbataillon der Bundeswehr in Belet Huen. Kläger in den Organstreitverfahren gegen die Bundesregierung bzw. gegen den Bundesminister der Verteidigung waren jeweils die verschiedenen Bundestagsfraktionen und ein Teil ihrer Mitglieder. Der Verfasser setzt sich insbesondere mit Fragen zur Parteifähigkeit, Antragsbefugnis und Rechtsschutzbedürfnis der Bundestagsfraktionen bzw. ihrer Mitglieder, dem Bundesminister der Verteidigung als Antragsgegner und dem Streitbeitritt der CDU/CSU-Bundestagsfraktion auseinander. Der Out - of- Area- Beschluss vom 25. März 1999 beschäftigte sich mit der Frage, ob die Rechte einer Bundestagsfraktion oder des Bundestages durch die Beteiligung der Bundeswehr an NATO-Luftangriffen gegen Serbien und Montenegro verletzt werden. Das BVerfG wies den Antrag der PDS-Bundestagsfraktion mangels Verletzung eigener Rechte als unzulässig zurück. Die Rechte einer Bundestagsfraktion beschränken sich auf eine ordnungsgemäße Beteiligung am Zustimmungsverfahren des Bundestages über den Einsatz bewaffneter Streitkräfte. Das Out-of-Area-Urteil vom 22. November 2001 hatte die Zustimmung der Bundesregierung zu dem Neuen Strategischen Konzept der NATO von 1999 sowie die diesbezüglichen Rechte des Bundestages zum Gegenstand.

Zusammenfassend stellt der Verfasser fest, dass das Out-of-Area-Urteil vom 12. Juli 1994 verfassungsrechtlich und politisch den Weg für eine Beteiligung der Bundeswehr an friedenserhaltende und friedensschaffenden Maßnahmen der VN freigemacht hat, ohne dass eine verfassungsrechtliche Klarstellung des Grundgesetzes notwendig gewesen wäre. Blauhelm-Einsätze sowie Kampfeinsätze sind verfassungsrechtlich erlaubt. Die Bündnisfähigkeit der BRD in der NATO und in den VN, als Systeme gegenseitiger kollektiver Sicherheit nach Art. 24 Abs. 2 GG, ist endgültig anerkannt. Die Terrorakte vom 11. September 2001, die sowohl als Anschläge auf die innere Sicherheit als auch als Angriff auf die äußere Sicherheit eines Staates zu qualifizieren sind, lassen eine strikte Trennung zwischen innerer und äußerer Sicherheit nicht mehr zu. Nach den Vorstellungen des Verfassers kann es nur eine Gesamtsicherheit geben, die die bisherigen Kompetenzzuweisungen für die Bundeswehr, die Polizei, den Katastrophenschutz und den Zivilschutz zu einer Neuordnung im Grundgesetz zwingt. Der Verfasser fordert zudem eine verstärkte Heranziehung der Bundeswehr zur Bekämpfung des Terrorismus und zum Objektschutz.