Eine kritische Darstellung des Ordnungswidrigkeitenrechts

Eine Rezension zu:

Uwe Thieß

Ordnungswidrigkeitenrecht
Erstauflage

Luchterhand, Neuwied 2002, 270 S., € 19,90
3-472-02061-X

http://www.luchterhand.de

Lehrbücher zum Ordnungswidrigkeitenrecht sind rar. Das Thema spielt im juristischen Studium und im Referendariat eine nur marginale Rolle, obwohl es von erheblicher praktischer Relevanz ist. Es ist eng verknüpft sowohl mit Verwaltungsrecht als auch mit Straf- und Strafprozeßrecht. Kenntnisse in diesen Bereichen sind daher Voraussetzung der Lektüre. Die Anzahl der bußgeldbewehrten Normen selbst ist nicht mehr überschaubar und wird selbst in inzwischen vier prall gefüllten Ordnern nur noch schwer erfaßt. Diese Materie muß sich der Jurist letztlich vom Verfahren her nähern, so daß das OWiG im Zentrum auch der didaktischen Bemühungen stehen muß. Die Darstellung ist sehr ambitioniert - eine Fallsammlung soll bald folgen - und will den einführenden Charakter einer solchen Darstellung mit eine Analyse der rechtsstaatlichen Defizite verbinden, die vermutlich auch Rechtsanwälte und Richter interessieren dürfte. Dem Verfasser ist zuzustimmen: "...der kritisch begründete Angriff auf ergangene Bußgeldentscheidungen (ist) Ausgangspunkt und Endpunkt erfolgversprechende Rechtsbehelfe". Gerade hier liegen auch die Ansatzpunkte einer erfolgversprechenden Verteidigung in Bußgeldsachen, die oftmals auf schwierigem Terrain erfolgt.

Kritisch ist bereits die Analyse des § 46 OWiG, der gleich mehrere Verweisungen auf andere Verfahrensordnungen für den Fall enthält, daß das OWiG keine Regelung enthalten sollte: GVG, JGG, VwZG und StPO. Die Anlehnung des Verfahrens an die StPO ist augenfällig, daher auch die erstinstanzliche Zuweisung an die Amtsgerichte, nicht an die Verwaltungsgerichte. Die Verweisungstechnik nennt der Verfasser treffend rechtsanwenderunfreundlich und spricht von einem "kleinen Strafrecht", wofür auch der rechtsgeschichtliche Hintergrund spricht, der im nachfolgenden Abschnitt ausgezeichnet skizziert wird. Neben Verbrechen und Vergehen kannte das deutsche Strafrecht des 19. Jahrhunderts noch die erst 1975 im OWiG aufgegangene "Übertretung" mit bis zu sechs Wochen Haft oder Geldstrafe bis zu DM 500,-. Die Trennung wurde mit der Herausarbeitung der Kategorie des Verwaltungsstrafrechts möglich, die sich mit der Geschichte des Polizei- und Ordnungsrechts berührt, eine Materie, die ohnehin oftmals zum Ordnungswidrigkeitenrecht parallel läuft. Sehr gut herausgearbeitet wird die gesellschaftliche Notwendigkeit der Ausdifferenzierung bestimmter sanktionsbedürftiger Handlungsmuster, die zwar als Unrecht gelten sollen, die aber nicht strafrechtlich abgearbeitet werden sollen. In diesem Zusammenhang wirft der Verfasser der bundesrepublikanischen Entwicklungslinie vor, daß die Ablösung vom Strafrecht nur halbherzig erfolgte und letztlich sachlich grundsätzlich mißlang. Diese rechtshistorisch-rechtssoziologische Skizze dürfte einer der gegenwärtig interessantesten ihrer Art sein und zeichnet die Defizite der Entwicklung gemessen an den Zielvorgaben der Schaffung eines nicht strafrechtlichen Verwaltungsunrechtes deutlich auf. Es werden sehr interessante Kritikpunkte entwickelt, um eine Reform des Ordnungswidrigkeitenrechts einzuleiten, die zu einer positiveren Bewertung der bürgerlichen Freiheitsräume gegenüber der Macht des Staates führen soll. Tatsächlich ist das Raster der Ordnungswidrigkeitstatbestände, um Verhalten zu regulieren, eng geknüpft, in einem "weitmaschigen Teppich" von Ordnungswidrigkeitsttatbeständen, die von kommunalen Satzungen über Rechtsverordnungen bis hin zu Bundesgesetzen reichen. Vieles steht und fehlt mit der Einschätzung der Generalprävention. Auf der anderen Seite besteht bei einer Angleichung der Normativität an die Rechtswirklichkeit die Gefahr, Normativität in Faktizität aufzulösen.

Der Leitfaden einer Kritik des Ordnungswidrigkeitenrechts wird entlang der Diskussion der verfassungsrechtlichen Vorgaben weitergeführt, denn unter "Strafrecht" wird bei Art. 72, 74 I GG auch das Ordnungswidrigkeitenrecht verstanden, so daß eine umfassende konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes entstand, die Thieß für nicht mehr vertretbar hält, da das Ordnungswidrigkeitenrecht sich vom Strafrecht abgelöst hat, so daß eine solche Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach seiner interessanten Argumentation nicht (mehr) besteht, sondern den Ländern obliegt. Ebenso scharfsinnig werden Probleme des Gesetzesvorbehalts, des Bestimmtheitsgebots und insbesondere auch Fragen der Bußgeldnormsetzung kritisch hinterfragt sowie die notwendigen Abgrenzungen zum Zwangsgeld und zur Ordnungsstrafe vorgenommen. Da dieses Buch nicht nur ein kritischer Essay ist, sondern auch ein - sehr systematisches - Lehrbuch bietet es zudem ein glänzendes Aufbauschema zum Ordnungswidrigkeitenrecht (Rdnrn.118 ff), das auch in der Praxis als Checkliste gut verwendbar ist.

Angesichts der Präzision der bisherigen Darstellung verwundert es nicht, daß auch die Grundstruktur des Ordnungswidrigkeitenrechtstatbestandes sehr eingehend unter die Lupe genommen wird. Dieses Kapitel zeigt sehr deutlich wie eng die Anlehnung an das Strafrecht durchgeführt wurde. Im Ordnungswidrigkeitstatbestand kehren die aus dem Strafrecht nur zu bekannten Fragen der Einteilung in Begehungs-, Erfolgs - und Sonderdelikte auf der Tatbestandsebene ebenso wieder, wie die insoweit bereits vertrauten Rechtsfertigungsgründe und auch die Vorwerfbarkeit ist der Schuld nachgebildet, ohne Schuld im strafrechtlichen Sinne zu sein. Die Differenzierung in Täterschaft- und Teilnahme ist zugunsten einer Einheitstäterkonzeption aufgegeben, die jede Form der Teilnahme in Beteiligung auflöst. Eine Konzeption, die in anderen europäischen Ländern auch aus dem Strafrecht vertraut ist, etwa in Österreich. An diese Erörterungen schließt sich eine Darstellung der Rechtsfolgen Geldbuße, Verwarnung/Verwarnungsgeld und Nebenfolgen an, die ebenfalls aus dem Strafrecht vertraut sind, wobei allerdings die Zumessungsregeln des § 17 III OWiG gegenüber den Strafzumessungsregeln erheblich vereinfacht und auch leichter zu handhaben sind. Insbesondere die Nebenfolgen, etwa das Fahrverbot des § 25 OWiG, haben schon einen sehr einschneidenden Sanktionscharakter, der im Zusammenhang mit der Geldbuße einen deutlich belastenden Charakter haben kann. Der Verfasser zeigt dies auch sehr plastisch anhand eines Exkurses zu den spezifischen Rechtsfolgen im Straßenverkehrsrecht. Verstöße gegen das Straßenverkehrsrecht bilden den häufigsten Gegenstand von Ordnungswidrigkeitenverfahren und müssen etwa von jedem Strafverteidiger "mitbeherrscht" werden. Wenigstens kurz angerissen werden Fragen des Flensburger Zentralregisters. Eine besonders kritische Darstellung findet sich zur Fahrtenbuchauflage. Kurz, sehr kurz hingegen ist die knappe Skizze zum besonderen Ordnungswidrigkeitenrecht. Der Verfasser spricht hier selbst von einem "Abriß". Hierbei ist zu bedenken, daß sich diese vielschichtige Materie letztlich gar nicht darstellen läßt, da sich letztlich nur noch Normengruppen angeben lassen. Praktisch wird stets der einschlägige Tatbestand aufzusuchen sein, was die Behörden dem Rechtsanwender meist "abnehmen", um sodann nach Art des mitgeteilten Aufbauschemas den Bußgeldbescheid einer kritischen Prüfung nach der Zulässigkeit eines Rechtsbehelfes und formeller und materieller Begründetheitsprüfung zu unterwerfen.

Im zweiten Teil wird in einer sehr kompakten, übersichtlichen Form das formelle Ordnungswidrigkeitenrecht behandelt, einsetzend mit den allgemeinen Voraussetzungen des Bußgeldverfahrens. Sehr lesenswerte Ausführungen finden sich in diesem Zusammenhang zum Recht auf Akteneinsicht und zum Recht auf Verteidigung. Bereits der Verweis des § 46 I OWiG auf § 137 I StPO zeigt die enge Einbindung in die Mechanismen des Strafprozesses, zumal es an den Amtsgerichten oft auch so ist, daß Ordnungswidrigkeitsverfahren wegen der Sachnähe von Strafrichtern "miterledigt" werden. Hingewiesen wird etwa auf die deutlich geringen Möglichkeiten der Pflichtverteidigerbestellung. Hinsichtlich des Ermittlungsverfahrens wird insbesondere die hehre behördliche Aufklärungspflicht einer überaus realistischen Betrachtung unterworfen, da das Ermittlungsverfahren oftmals sehr summarisch erfolgt. Die wesentlichen Strukturen sind auch hier aus dem Strafprozeßrecht her bekannt. Umfassende Aufklärung erhält der Leser über den möglichen Rechtsschutz, auch über Einstellungsmöglichkeiten. Bußgeldbescheide werden mit dem Einspruch angefochten. Die Verwarnung ist mit förmlichen Rechtsbehelfen nicht angreifbar, allerdings kann die Behörde von sich aus die Entscheidung wieder ändern. Die Grundsätze des Verschlechterungsverbotes gelten in diesem Verfahren nicht. Rechtsmittel ist nach Verlust der ersten Instanz uU die Rechtsbeschwerde, die der Revision nachgebildet ist, sofern der Beschwerdewert erreicht wird. Dies alles wird sehr anwendungsorientiet dargelegt, gefolgt von einer ausgezeichneten Darstellung der Kosten und des spezifischen Vollstreckungsrechts. In seinem Ausblick führt der Verfasser die Stränge der von ihm entwickelten Kritik zusammen und bündelt sie thesenartig. Er favorisiert etwa eine Ausweitung der Ersatzvornahme im Wege des Sofortvollzuges und will diesen Bereich insgesamt "zurückstutzen" auf Zuwiderhandlungen, die wirkliche Gefährdungen hervorrufen.

Das neue Werk ist durchgehend interessant und überaus anregend, auch für Praktiker.