König, Thomas /

Rieger, Elmar / Schmitt, Hermann (Hrsg.)

Europa der Bürger?

Voraussetzungen, Alternativen, Konsequenzen

Campus- Verlag, Frankfurt/;Main, 1999

http://www.campus.de

Die Zukunft der europäischen Union ist durchaus offen. Zwischen Staatlichkeit und Staatenverbund hin und her gerissen, liegen die eigentlichen Probleme in der Konvergenz der politischen Systeme und der Gesellschaft. Selbst wenn man staatsrechtlich die These vom Legitimationsdefizit ablehnt, weil die Legitimation durch die nationalen Parlamente einerseits und das direkt gewählte Europäische Parlament andererseits vermittelt wird, bleibt das Problem der Distanz zwischen der steuernden Organisation und den Bürgern Europas, die noch kein Staatsvolk bilden. Vernetzte europäische Öffentlichkeiten bilden sich - insbesondere via Internet - erst langsam heran. Entsprechend vertreten die Abgeordneten des Europäischen Parlaments nicht ein europäisches Volk, sondern ihre Nationen. Die Bürger spielen in der auf politische Sachentscheidungseffizienz angelegten europäischen Politik trotz allem nur eine nachgeordnete Rolle. Ein "Europa der Bürger" gibt es noch nicht. Die europäische Gesellschaft ist erst noch auf dem Weg zur Bürgergesellschaft, wenn sie denn dort hingelangt. Unter diesen - hier nur angerissenen Umständen - ist es notwendig, sich unter indisziplinären Aspekten mit der Entwicklung der europäischen Integration in einer breiten Diskussion auseinanderzusetzen. Eine Diskussion, die allerdings auch darauf zu reflektieren hat, daß sich Staat und Gesellschaft nicht decken und die gesellschaftliche Entwicklung zunehmend von der staatlichen Entwicklung entkoppelt wird. Die beteiligten Wissenschaften haben dabei eine Art "Vorreiterrolle": Wenn nicht dort, wo sollte der Diskurs über Europa dann geführt werden, einen Diskurs der breiten öffentlichen Auseinandersetzung anstoßend.

Die Herausgeber und Autoren des hier zu besprechenden Sammelwerks versuchen diesen Perspektiven nachzugehen und sie systematisch unter einzelnen Aspekten noch experimentell zu entfalten. Letztlich ist auch die - nicht supranationale - EU, deren supranationaler Kern aber allein aus der EG besteht, ein - allerdings bisher gelungenes - Experiment. Das Werk wurde herausgegeben als Band 3 des Mannheimer Jahrbuches für europäische Sozialforschung. Die Autoren sind Wirtschaftswissenschafter, Politikwissenschaftler, Sozialwissenschaftler und Juristen. Eine interdisziplinäre Begegnung, die die Lektüre spannend macht, da heute kein Wissenschaftszweig mehr ohne Rückgriff auf Forschungen anderer Wissenschaftszweige auskommen kann. In einer vorzüglichen Einleitung führen die Herausgeber in die Problematik ein. Zu recht weisen sie auf Widersprüche in der normativen Konstruktion der EU und der europäischen Politk hin, die auch starkes analytisches Interesse finden. Demgegenüber werden - insbesondere in bezug auf die Effektivierung des Binnenmarktes, der EU-Außenwirtschaft, der Währungsunion und der Rechtsakte - die Einstellungen und Wahrnehmungen der Bürger nur wenig thematisiert. Auf die - tatsächliche oder vermeintlich vorhandenen - demokratischen Defizite wird oft hingewiesen. Selten wird dieses Problem theoretisch anspruchsvoll thematisiert. Bisheriger Motor der europäischen Integration war ein - von Systemfunktionalismus oft verborgen theoretisch unterfangener - konförderalistisch-funktionalistischer Politikansatz. Dabei verfolgen die Staaten zwei gegenläufige Interessen, die oft zu Kollisionen und der mühsamen Suche nach Komprimissen führen: Einerseits den eigenen nationalen Interessen auch via EU Geltung zu verschaffen, andererseits aber die Integration soweit voranzutreiben, wie diese Interessen und die Fortentwicklung des Marktes es verlangen, dessen Dynamik der Politik weit vorauseilt, aber ohne politische Integrationsleistung nicht auskommt. Marktradikalismus ist ebensowenig eine Alternative wie Staatssozialismus. Diese Lehre aus der Geschichte des 20. Jahrhunderts sollte man ziehen können. Das intergouvernatale Politikmodell scheint an Grenzen zu stoßen, die im Übergang vom Intergouvernatalismus zum propagierten "Europa der Bürger" zum Ausdruck kommt, ohne daß dieses "offizielle" Projekt auf institutioneller Ebene bereits konkrete Gestalt annimmt, geschweige denn sich in rechtlichen Strukturen bisher niedergeschlagen hat. Trotz Inkrafttretens des "Amsterdamer Vertrages" ist die Entwicklung verhaltener geworden, wie auch der Gipfel in Berlin gezeigt hat. Auch rechtlich stößt der weitere Ausbau der EU hin zu einem Bundesstaat an Grenzen: Eine derartige Konstruktion wäre etwa mit dem GG nicht ohne weiteres vereinbar und bedürfte einer Verfassungsrevision, deren Schwierigkeiten auch von anderen Disziplinen als der Jurisprudenz nicht verkannt werden sollten. Rechtlich spricht viel dafür, daß die gegenwärtige institutionelle Struktur im Kern für längere Zeit unangestastet bleiben wird. Ein neuer Schub für die rechtliche Integration hängt nicht zuletzt davon ab, ob eine weitere gesellschaftliche und politische Konvergenz erfolgt, die kulturelle und regionale Differenz aushaltbar macht. Die Herausgeber vertreten dabei die Auffassung, daß sich die Legitmationsstrukturen der EU von materialen Ordnungsideen zu einer "Legitimation durch Verfahren" (Luhmann) hin verschieben, damit zunehmend unter den Druck demokratisch getroffener Entscheidungen unter Beteiligung der Bürger Europas gelangen. Das EP hingegen koordiniert nach dieser Auffassung primär nationale Streitfragen auf europäischer Ebene, spielt aber für die Weiterentwicklung der Integration eine nachgeordnete Rolle. Dem würde sicher mancher Europaparlamentarier vehement widersprechen. Aus diesen Dilemma Auswege zu weisen, wird mit den vorgelegten Arbeiten versucht. Auf alle einzugehen, ist im Rahmen dieser Rezension leider nicht möglich.

Der erste Teil behandelt die formal-institutionelle Gestaltung eines Europas der Bürger. Eichenberger/Frey versuchen in ihrem Beitrag die Erweiterung der Grundfreiheiten des EGV, um die politische Freiheit der FOCJ (Functional, Overlapping und Competing Jurisdictions) plausibel zu machen, die eine Alternative zu den gewachsenen regional verwurzelten Regionen und ihrer ggf. vorhandenen förderativen Struktur darstellen sollen. Das Konzept bleibt aber eigentümlich vage und ignoriert die gewachsenen, geschichtlich-kulturell verwurzelten Einheiten, deren Übergang in auch räumlich andere Organisationsstrukturen nicht ohne weiteres akzeptiert werden wird, wie die Beispiele Spaniens und Großbritanniens zeigen, wo der Weg einer auch räumlich wirksamen geschichtlichen Anknüpfung nicht ohne Grund gewählt wurde. Demgegenüber versucht Schneider in seinem Beitrag "Fünf grundlegende Elemente einer föderalen Verfassung der EU im Licht der ökonomischen Theorie der Politik" zu entwerfen. Er sieht es zutreffend als unumgänglich an, die gegenwärtige EU in eine minimale föderale Union umzuwandeln und beschreitet damit den Weg in einen - in seinen Kompetenzen beschränkten - Euopäischen Bundesstaat, der die Nationalstaaten nicht völlig obsolet macht. Seine Vorschläge sind äußerst konkret. Zunächst soll die Europäische Kommission in eine europäische Regierung umgewandelt werden. Gleichzeitig wird der Europäische Ministerrat in eine zweite parlamentarische Kammer umgewandelt. Hier stellt sich das Problem der demokratischen Legitimation parlamentarischer Kammern, deren Mitglieder Regierungsämter innehaben, ganz abgesehen von Problemen der Gewaltenteilung und der Kontrollproblematik, da ein Teil der Exekutive sich dann selbst kontrollieren würde. Man sollte die alteuropäische Gewaltenteilung nicht ohne Not verspielen - ihre Errungenschaft war ein großer zivilisatorischer Sieg. Dieser Regierung werden Kompetenzen in den Bereichen Außen- und Außenhandelspolitik, Verteidigungspolitik, Wirtschaftspolitik und Umweltpolitik übertragen. Der Amsterdamer Vertrag enthält dazu bereits deutliche Ansätze. Das Budget dieser Regierung muß ausgeglichen sein, jedenfalls aber ggf. durch Sparmaßnahmen ausgeglichen werden. Ihre Finanzierung soll ausschließlich durch eine indirekte Steuer finanziert werden. Erhöhungen der Steuerbelastungen sind aber immer problematisch. Jedenfalls dürfte diese Maßnahme eine Steuerhomogenität in den Mitgliedsstaaten voraussetzen, deren Erreichung vorerst zweifelhaft sein dürfte. Für grundlegende Fragen soll ein gesamteuropäisches Referendum eingeführt werden. Dies würde auf zahlreiche Schwierigkeiten stoßen, auch national-verfassungsrechtlicher Art. Vorgängig müßte erst einmal der europäische Parlamentarismus ausgebaut werden. Insgesamt enthält der Beitrag jedoch interessante Ansätze zur Konstitution einer föderalen Verfassung für Europa, der jedoch hinter den Vorstellungen des Lamers/Schäuble-Papiers von 1999 inhaltlich deutlich zurückbleibt. Die Entwicklung ist hier sehr schnell vorangeschritten. Das Problem sind hier aber weniger die möglichen Entwürfe, als eine Analyse von Szenarien der vorhandenen politischen Widerstände und der notwendig zu leistenden demokratischen Überzeugungsarbeit, da kein Nation weniger für mehr eintauschen wird. Der interessante Beitrag von Dupp/Grzeszick vertieft die "Problematik der Europäischen Grundrechte aus Bürgersicht" am Beispiel des europäischen (nur richterrechtlich entwickelten) Eigentumsgrundrechts. Sie gelangen zu der Schlußfolgerung, daß angesichts der beschränkten Mitwirkungsmöglichkeiten des EP an Entscheidungen vom Kommission und Rat es geboten ist, den Grundrechtsschutz in Eigentumsfragen angesichts des nur richterrechtlich entwickelten Schutzniveaus weit zu ziehen. Zu bedenken ist hier aber, daß die europäischen Grundfreiheiten wenigstens Aspekte des Eigentumsschutzes, bzw. dessen Ausstrahlung enthalten. Die teilweise nur pauschale Prüfungsmethode des EuGH wird einer intensiven Kritik unterzogen. Diese Methode dürfte aber nicht zuletzt auch dem Umstand geschuldet sein, daß es einen positivierten Grundrechtskatalog nicht gibt und dogmatisch betrachtet eine allgemeine Grundrechtslehre für die europäischen Grundrechte nur in Ansätzen entwickelt ist.

Der zweite Teil des Buches enthält Beiträge zur empirischen Ausgangslage der Bürger in Europa. Lilli stellt in seinem Beitrag die nur zu berechtigte Frage nach einer "europäischen Identität" aus sozialpsychologischer Sicht. Er konstatiert, daß in einer weitgehend von Nationalismus beherrschten Welt, sich nur die EU-Staaten in einer postnationalen Phase des Übergangs zu einem supranationalen politisch-homogenen Steuerungsverbund befinden. Ein Befund, der angesichts der Wirkungen der Globalisierung, respektive Internationalisierung oder Denationalisierung durchaus in Zweifel gezogen werden könnte. Ausgehend von diesem Befund stellt er die Frage nach den Ursachen, wobei er gegenteilige Bewertungen in Rechnung stellt. Die Zustimmung zur EU hat insgesamt nachgelassen, ohne Zweifel. Die EU muß sich ihre Legimität stets neu erkämpfen und ist daher auf institutionalisierte Verfahren ihrer Gewinnung angewiesen. Ein europäischer Bundesstaat ist erst möglich, wenn die Mehrheit der Bürger Europas dies als ihren Willen erkennt. Er verkennt auch nicht die Dialektik dieses Prozesses: Immer dann, wenn neue Integrationsstufen erreicht sind, erhöht sich nationalistischer Widerstand. Seine interessante These lautet: Den Bürgern müssen seitens der EU gute Gründe geliefert werden, um ihren Integrationsmodellen zuzustimmen. Zweifellos existieren Potentiale für eine europäische Identitätsbildung, die nicht ausgeschöpft sind. Nach seinem Ansatz ist aber europäische Identität, wie alle Identität, nur als vergleichende möglich. Beim Aufbau von Identitäten werden stets Vergleiche mit bereits existierenden Identitäten aufgestellt. Die nationale Identität kann danach nicht durch eine europäische Identität ersetzt, sondern nur ergänzt werden. Ergänzen sollte man, daß in einem langen Prozeß der Entdifferenzierung von spezifisch nationalen Identitäten durch Ausdifferenzierung neuer kultureller Vergesellschaftungsformen auch eine Veränderung von nationalen Identitätsstrukturen möglich ist, da der Nationalstaat selbst nur Produkt geschichtlicher Bedingungen ist, die keineswegs von ewiger Dauer sein müssen. Auch die Sozialpsychologie sollte die Geschichtlichkeit aller gesellschaftlichen Phänomene in Rechnung stellen. Der Beitrag von Castles untersucht die "Bedeutung der Ökonomie für die politische Unterstützung der Europäischen Union". Ausgehend vom Befund der primär ökonomischen Prägung der EU, die institutionell um den gemeinsamen Markt "herummontiert" wurde, setzt er sich mit dem Inglehart-Theorem bezogen auf Europa auseinander. Dessen These besagte im Kern, daß ab einem gewissen Niveau erreichten Wohlstands die subjektive Wohlstandsorientierung nachläßt und anstelle der Orientierung an materiellen Werten eine Orientierung an sog. "postmateriellen" Werten erfolgt. Castel versucht demgegenüber plausibel zu machen, daß nicht der Wohlstand oder postmaterielle Werte der entscheidende subjektive Bezugspunkt sind, sondern eine geringe Inflationsquote der entscheidende Parameter für Lebenszufriedenheit ist. Für eine Negativprognose sieht er keine Anhaltspunkte. Das vorgelegte statistische Material läßt allerdings auch andere Schlußfolgerungen zu. Thomassen/Schmidt stellen die Frage nach der Übereinstimmung zwischen den Einstelllungen der Wähler und ihren Abgeordneten, differenziert zwischen issue und policy-questions, wobei von der Unmöglichkeit einer völligen Übereinstimmung ausgegangen wird: "Repräsentanten tun etwas, was Repräsentierte nicht tun können". Sie wählen daher ein komplexes, elitenorientiertes, "responible party model" als Beurteilungsmaßstab. Dabei ist zwischen den nationalen und supranationalen Strängen der Repräsentation zu trennen. Eine repräsentative Befragung aus 1994 ergab auf europäischer Ebene ein starkes gemeinsames Interesse an der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit und ironischerweise ein sehr geringes Interesse an der europäischen Integration. Auch auf der Ebene der nationalen issues herrscht hohe Übereinstimmung. Ein Vergleich mit der issue-Übereinstimmung von EP-Mitgliedern zeigte ebenfalls eine hohe Übereinstimmung, die sich aber auf der policy-Ebene nur bedingt wiederfindet, da die EP-Abgeordneten eher bereit sind, nationale Kompetenzen zugunsten supranationaler Zwecke wenigstens abzuschwächen, wie auch "Maastricht" und "Amsterdam" gezeigt haben. Ganz problematisch wird die Einschätzung des Stellenwertes der europäischen Einigung zwischen Eliten und Bevölkerungsquerschnitt. Sie wird bestätigt durch die Höhe der Wahlbeteiligung der letzten Europowahl in fast allen Mitgliedsstaaten. Nationale Unterschiede spielen jedoch hier kaum eine Rolle. Die Studie zeigt deutlich, daß bezüglich der europäischen Integration erhebliche Legitimationsprobleme bestehen, insbesondere was die Transparenz der Entscheidungen und ihre Akzeptanz angeht. Bisher hat das Konzept eines "Europas der Bürger" die Bürger Europas von diesem Konzept noch nicht überzeugt, wovon die hochinteressante Studie der Autoren zeugt.

Der dritte Teil des Bandes enthält Studien zum Bereich der Strukturanalysen für die "Aggregation von Bürgerpräferenzen". M. Stoiber untersucht die Möglichkeiten eines europäischen Parteiensystems. Auf der europäischen Ebene existieren aber bisher nur Parteizusammenschlüsse (EVP, SPE, ELDR und Les Verts), keine "Parteifusionen". Von einem europäischen Parteiensystem kann hingegen noch keine Rede sein. Er kommt mit empirischer Methodik zu dem naheliegenden Ergebnis, daß weder ein Auseinanderbrechen des Parteiensystems, noch die Konstituierung eines genuin europäischen Parteiensystems ansteht, sondern die Stärkung der bereits vorhandenen Parteizusammenschlüsse, deren Fortentwicklung sehr wahrscheinlich ist. Wer würde dem gegenwärtig widersprechen wollen? Der Beitrag von Westler/Staeck untersucht die Rolle nationaler Parteien für die europäische Politik anhand der Debatten um die Einführung des Euro und plädiert nach einer sehr ausgreifenden, aber zutreffenden Argumentation für klare politische Konkurrenz und Alternativen in der Europa-Politik, die von erheblichen Konvergenzen der großen Volksparteien gekennzeichnet ist. Kreppel/Tsebelis beschäftigen sich mit der interessanten Frage der Koalitionsbildung im EP. Das Abstimmungsverhältnis im EP folgt nicht der nationalstaatlichen Identität, sondern der politischen Ideologie, im wesentlichen auf dem Links-Mitte-Rechts-Schema basierend, allerdings bei hoher Kooperationsbereitschaft rechts und links von der "Mitte". Allerdings weisen die Mitte-Links-Parteien ein höheres Kohäsionsverhalten auf, als die Mitte-Rechts-Parteien. Die Studie demonstriert eine hohe Koaltionsbereitschaft zwischen SPE und EVP.

Insgesamt sind in den Band sehr interessante und hochinformative Studien enthalten. Auf alle konnte nicht eingegangen werden. Es bleibt zu wünschen, daß sie wenigstens den Diskurs der an Europa interessierten Wissenschaften vorantreiben.