König, Thomas /
Rieger, Elmar / Schmitt, Hermann (Hrsg.)
Europa der Bürger?
Voraussetzungen, Alternativen, Konsequenzen
Campus- Verlag, Frankfurt/;Main, 1999
http://www.campus.de
Die Zukunft der europäischen Union ist durchaus offen. Zwischen Staatlichkeit
und Staatenverbund hin und her gerissen, liegen die eigentlichen Probleme in
der Konvergenz der politischen Systeme und der Gesellschaft. Selbst wenn man
staatsrechtlich die These vom Legitimationsdefizit ablehnt, weil die Legitimation
durch die nationalen Parlamente einerseits und das direkt gewählte Europäische
Parlament andererseits vermittelt wird, bleibt das Problem der Distanz zwischen
der steuernden Organisation und den Bürgern Europas, die noch kein Staatsvolk
bilden. Vernetzte europäische Öffentlichkeiten bilden sich - insbesondere
via Internet - erst langsam heran. Entsprechend vertreten die Abgeordneten des
Europäischen Parlaments nicht ein europäisches Volk, sondern ihre
Nationen. Die Bürger spielen in der auf politische Sachentscheidungseffizienz
angelegten europäischen Politik trotz allem nur eine nachgeordnete Rolle.
Ein "Europa der Bürger" gibt es noch nicht. Die europäische Gesellschaft
ist erst noch auf dem Weg zur Bürgergesellschaft, wenn sie denn dort hingelangt.
Unter diesen - hier nur angerissenen Umständen - ist es notwendig, sich
unter indisziplinären Aspekten mit der Entwicklung der europäischen
Integration in einer breiten Diskussion auseinanderzusetzen. Eine Diskussion,
die allerdings auch darauf zu reflektieren hat, daß sich Staat und Gesellschaft
nicht decken und die gesellschaftliche Entwicklung zunehmend von der staatlichen
Entwicklung entkoppelt wird. Die beteiligten Wissenschaften haben dabei eine
Art "Vorreiterrolle": Wenn nicht dort, wo sollte der Diskurs über
Europa dann geführt werden, einen Diskurs der breiten öffentlichen
Auseinandersetzung anstoßend.
Die Herausgeber und Autoren des hier zu besprechenden Sammelwerks versuchen
diesen Perspektiven nachzugehen und sie systematisch unter einzelnen Aspekten
noch experimentell zu entfalten. Letztlich ist auch die - nicht supranationale
- EU, deren supranationaler Kern aber allein aus der EG besteht, ein - allerdings
bisher gelungenes - Experiment. Das Werk wurde herausgegeben als Band 3 des
Mannheimer Jahrbuches für europäische Sozialforschung. Die Autoren
sind Wirtschaftswissenschafter, Politikwissenschaftler, Sozialwissenschaftler
und Juristen. Eine interdisziplinäre Begegnung, die die Lektüre spannend
macht, da heute kein Wissenschaftszweig mehr ohne Rückgriff auf Forschungen
anderer Wissenschaftszweige auskommen kann. In einer vorzüglichen Einleitung
führen die Herausgeber in die Problematik ein. Zu recht weisen sie auf
Widersprüche in der normativen Konstruktion der EU und der europäischen
Politk hin, die auch starkes analytisches Interesse finden. Demgegenüber
werden - insbesondere in bezug auf die Effektivierung des Binnenmarktes, der
EU-Außenwirtschaft, der Währungsunion und der Rechtsakte - die Einstellungen
und Wahrnehmungen der Bürger nur wenig thematisiert. Auf die - tatsächliche
oder vermeintlich vorhandenen - demokratischen Defizite wird oft hingewiesen.
Selten wird dieses Problem theoretisch anspruchsvoll thematisiert. Bisheriger
Motor der europäischen Integration war ein - von Systemfunktionalismus
oft verborgen theoretisch unterfangener - konförderalistisch-funktionalistischer
Politikansatz. Dabei verfolgen die Staaten zwei gegenläufige Interessen,
die oft zu Kollisionen und der mühsamen Suche nach Komprimissen führen:
Einerseits den eigenen nationalen Interessen auch via EU Geltung zu verschaffen,
andererseits aber die Integration soweit voranzutreiben, wie diese Interessen
und die Fortentwicklung des Marktes es verlangen, dessen Dynamik der Politik
weit vorauseilt, aber ohne politische Integrationsleistung nicht auskommt. Marktradikalismus
ist ebensowenig eine Alternative wie Staatssozialismus. Diese Lehre aus der
Geschichte des 20. Jahrhunderts sollte man ziehen können. Das intergouvernatale
Politikmodell scheint an Grenzen zu stoßen, die im Übergang vom Intergouvernatalismus
zum propagierten "Europa der Bürger" zum Ausdruck kommt, ohne daß
dieses "offizielle" Projekt auf institutioneller Ebene bereits konkrete
Gestalt annimmt, geschweige denn sich in rechtlichen Strukturen bisher niedergeschlagen
hat. Trotz Inkrafttretens des "Amsterdamer Vertrages" ist die Entwicklung
verhaltener geworden, wie auch der Gipfel in Berlin gezeigt hat. Auch rechtlich
stößt der weitere Ausbau der EU hin zu einem Bundesstaat an Grenzen:
Eine derartige Konstruktion wäre etwa mit dem GG nicht ohne weiteres vereinbar
und bedürfte einer Verfassungsrevision, deren Schwierigkeiten auch von
anderen Disziplinen als der Jurisprudenz nicht verkannt werden sollten. Rechtlich
spricht viel dafür, daß die gegenwärtige institutionelle Struktur
im Kern für längere Zeit unangestastet bleiben wird. Ein neuer Schub
für die rechtliche Integration hängt nicht zuletzt davon ab, ob eine
weitere gesellschaftliche und politische Konvergenz erfolgt, die kulturelle
und regionale Differenz aushaltbar macht. Die Herausgeber vertreten dabei die
Auffassung, daß sich die Legitmationsstrukturen der EU von materialen
Ordnungsideen zu einer "Legitimation durch Verfahren" (Luhmann) hin verschieben,
damit zunehmend unter den Druck demokratisch getroffener Entscheidungen unter
Beteiligung der Bürger Europas gelangen. Das EP hingegen koordiniert nach
dieser Auffassung primär nationale Streitfragen auf europäischer Ebene,
spielt aber für die Weiterentwicklung der Integration eine nachgeordnete
Rolle. Dem würde sicher mancher Europaparlamentarier vehement widersprechen.
Aus diesen Dilemma Auswege zu weisen, wird mit den vorgelegten Arbeiten versucht.
Auf alle einzugehen, ist im Rahmen dieser Rezension leider nicht möglich.
Der erste Teil behandelt die formal-institutionelle Gestaltung eines Europas
der Bürger. Eichenberger/Frey versuchen in ihrem Beitrag die Erweiterung
der Grundfreiheiten des EGV, um die politische Freiheit der FOCJ (Functional,
Overlapping und Competing Jurisdictions) plausibel zu machen, die eine Alternative
zu den gewachsenen regional verwurzelten Regionen und ihrer ggf. vorhandenen
förderativen Struktur darstellen sollen. Das Konzept bleibt aber eigentümlich
vage und ignoriert die gewachsenen, geschichtlich-kulturell verwurzelten Einheiten,
deren Übergang in auch räumlich andere Organisationsstrukturen nicht
ohne weiteres akzeptiert werden wird, wie die Beispiele Spaniens und Großbritanniens
zeigen, wo der Weg einer auch räumlich wirksamen geschichtlichen Anknüpfung
nicht ohne Grund gewählt wurde. Demgegenüber versucht Schneider
in seinem Beitrag "Fünf grundlegende Elemente einer föderalen
Verfassung der EU im Licht der ökonomischen Theorie der Politik" zu entwerfen.
Er sieht es zutreffend als unumgänglich an, die gegenwärtige EU in
eine minimale föderale Union umzuwandeln und beschreitet damit den Weg
in einen - in seinen Kompetenzen beschränkten - Euopäischen Bundesstaat,
der die Nationalstaaten nicht völlig obsolet macht. Seine Vorschläge
sind äußerst konkret. Zunächst soll die Europäische Kommission
in eine europäische Regierung umgewandelt werden. Gleichzeitig wird der
Europäische Ministerrat in eine zweite parlamentarische Kammer umgewandelt.
Hier stellt sich das Problem der demokratischen Legitimation parlamentarischer
Kammern, deren Mitglieder Regierungsämter innehaben, ganz abgesehen von
Problemen der Gewaltenteilung und der Kontrollproblematik, da ein Teil der Exekutive
sich dann selbst kontrollieren würde. Man sollte die alteuropäische
Gewaltenteilung nicht ohne Not verspielen - ihre Errungenschaft war ein großer
zivilisatorischer Sieg. Dieser Regierung werden Kompetenzen in den Bereichen
Außen- und Außenhandelspolitik, Verteidigungspolitik, Wirtschaftspolitik
und Umweltpolitik übertragen. Der Amsterdamer Vertrag enthält dazu
bereits deutliche Ansätze. Das Budget dieser Regierung muß ausgeglichen
sein, jedenfalls aber ggf. durch Sparmaßnahmen ausgeglichen werden. Ihre
Finanzierung soll ausschließlich durch eine indirekte Steuer finanziert
werden. Erhöhungen der Steuerbelastungen sind aber immer problematisch.
Jedenfalls dürfte diese Maßnahme eine Steuerhomogenität in den
Mitgliedsstaaten voraussetzen, deren Erreichung vorerst zweifelhaft sein dürfte.
Für grundlegende Fragen soll ein gesamteuropäisches Referendum eingeführt
werden. Dies würde auf zahlreiche Schwierigkeiten stoßen, auch national-verfassungsrechtlicher
Art. Vorgängig müßte erst einmal der europäische Parlamentarismus
ausgebaut werden. Insgesamt enthält der Beitrag jedoch interessante Ansätze
zur Konstitution einer föderalen Verfassung für Europa, der jedoch
hinter den Vorstellungen des Lamers/Schäuble-Papiers von 1999 inhaltlich
deutlich zurückbleibt. Die Entwicklung ist hier sehr schnell vorangeschritten.
Das Problem sind hier aber weniger die möglichen Entwürfe, als eine
Analyse von Szenarien der vorhandenen politischen Widerstände und der notwendig
zu leistenden demokratischen Überzeugungsarbeit, da kein Nation weniger
für mehr eintauschen wird. Der interessante Beitrag von Dupp/Grzeszick
vertieft die "Problematik der Europäischen Grundrechte aus Bürgersicht"
am Beispiel des europäischen (nur richterrechtlich entwickelten) Eigentumsgrundrechts.
Sie gelangen zu der Schlußfolgerung, daß angesichts der beschränkten
Mitwirkungsmöglichkeiten des EP an Entscheidungen vom Kommission und Rat
es geboten ist, den Grundrechtsschutz in Eigentumsfragen angesichts des nur
richterrechtlich entwickelten Schutzniveaus weit zu ziehen. Zu bedenken ist
hier aber, daß die europäischen Grundfreiheiten wenigstens Aspekte
des Eigentumsschutzes, bzw. dessen Ausstrahlung enthalten. Die teilweise nur
pauschale Prüfungsmethode des EuGH wird einer intensiven Kritik unterzogen.
Diese Methode dürfte aber nicht zuletzt auch dem Umstand geschuldet sein,
daß es einen positivierten Grundrechtskatalog nicht gibt und dogmatisch
betrachtet eine allgemeine Grundrechtslehre für die europäischen Grundrechte
nur in Ansätzen entwickelt ist.
Der zweite Teil des Buches enthält Beiträge zur empirischen Ausgangslage
der Bürger in Europa. Lilli stellt in seinem Beitrag die nur zu
berechtigte Frage nach einer "europäischen Identität" aus sozialpsychologischer
Sicht. Er konstatiert, daß in einer weitgehend von Nationalismus beherrschten
Welt, sich nur die EU-Staaten in einer postnationalen Phase des Übergangs
zu einem supranationalen politisch-homogenen Steuerungsverbund befinden. Ein
Befund, der angesichts der Wirkungen der Globalisierung, respektive Internationalisierung
oder Denationalisierung durchaus in Zweifel gezogen werden könnte. Ausgehend
von diesem Befund stellt er die Frage nach den Ursachen, wobei er gegenteilige
Bewertungen in Rechnung stellt. Die Zustimmung zur EU hat insgesamt nachgelassen,
ohne Zweifel. Die EU muß sich ihre Legimität stets neu erkämpfen
und ist daher auf institutionalisierte Verfahren ihrer Gewinnung angewiesen.
Ein europäischer Bundesstaat ist erst möglich, wenn die Mehrheit der
Bürger Europas dies als ihren Willen erkennt. Er verkennt auch nicht die
Dialektik dieses Prozesses: Immer dann, wenn neue Integrationsstufen erreicht
sind, erhöht sich nationalistischer Widerstand. Seine interessante These
lautet: Den Bürgern müssen seitens der EU gute Gründe geliefert
werden, um ihren Integrationsmodellen zuzustimmen. Zweifellos existieren Potentiale
für eine europäische Identitätsbildung, die nicht ausgeschöpft
sind. Nach seinem Ansatz ist aber europäische Identität, wie alle
Identität, nur als vergleichende möglich. Beim Aufbau von Identitäten
werden stets Vergleiche mit bereits existierenden Identitäten aufgestellt.
Die nationale Identität kann danach nicht durch eine europäische Identität
ersetzt, sondern nur ergänzt werden. Ergänzen sollte man, daß
in einem langen Prozeß der Entdifferenzierung von spezifisch nationalen
Identitäten durch Ausdifferenzierung neuer kultureller Vergesellschaftungsformen
auch eine Veränderung von nationalen Identitätsstrukturen möglich
ist, da der Nationalstaat selbst nur Produkt geschichtlicher Bedingungen ist,
die keineswegs von ewiger Dauer sein müssen. Auch die Sozialpsychologie
sollte die Geschichtlichkeit aller gesellschaftlichen Phänomene in Rechnung
stellen. Der Beitrag von Castles untersucht die "Bedeutung der Ökonomie
für die politische Unterstützung der Europäischen Union". Ausgehend
vom Befund der primär ökonomischen Prägung der EU, die institutionell
um den gemeinsamen Markt "herummontiert" wurde, setzt er sich mit dem Inglehart-Theorem
bezogen auf Europa auseinander. Dessen These besagte im Kern, daß ab einem
gewissen Niveau erreichten Wohlstands die subjektive Wohlstandsorientierung
nachläßt und anstelle der Orientierung an materiellen Werten eine
Orientierung an sog. "postmateriellen" Werten erfolgt. Castel versucht
demgegenüber plausibel zu machen, daß nicht der Wohlstand oder postmaterielle
Werte der entscheidende subjektive Bezugspunkt sind, sondern eine geringe Inflationsquote
der entscheidende Parameter für Lebenszufriedenheit ist. Für eine
Negativprognose sieht er keine Anhaltspunkte. Das vorgelegte statistische Material
läßt allerdings auch andere Schlußfolgerungen zu. Thomassen/Schmidt
stellen die Frage nach der Übereinstimmung zwischen den Einstelllungen
der Wähler und ihren Abgeordneten, differenziert zwischen issue und policy-questions,
wobei von der Unmöglichkeit einer völligen Übereinstimmung ausgegangen
wird: "Repräsentanten tun etwas, was Repräsentierte nicht tun
können". Sie wählen daher ein komplexes, elitenorientiertes, "responible
party model" als Beurteilungsmaßstab. Dabei ist zwischen den nationalen
und supranationalen Strängen der Repräsentation zu trennen. Eine repräsentative
Befragung aus 1994 ergab auf europäischer Ebene ein starkes gemeinsames
Interesse an der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit und ironischerweise ein
sehr geringes Interesse an der europäischen Integration. Auch auf der Ebene
der nationalen issues herrscht hohe Übereinstimmung. Ein Vergleich mit
der issue-Übereinstimmung von EP-Mitgliedern zeigte ebenfalls eine hohe
Übereinstimmung, die sich aber auf der policy-Ebene nur bedingt wiederfindet,
da die EP-Abgeordneten eher bereit sind, nationale Kompetenzen zugunsten supranationaler
Zwecke wenigstens abzuschwächen, wie auch "Maastricht" und "Amsterdam"
gezeigt haben. Ganz problematisch wird die Einschätzung des Stellenwertes
der europäischen Einigung zwischen Eliten und Bevölkerungsquerschnitt.
Sie wird bestätigt durch die Höhe der Wahlbeteiligung der letzten
Europowahl in fast allen Mitgliedsstaaten. Nationale Unterschiede spielen jedoch
hier kaum eine Rolle. Die Studie zeigt deutlich, daß bezüglich der
europäischen Integration erhebliche Legitimationsprobleme bestehen, insbesondere
was die Transparenz der Entscheidungen und ihre Akzeptanz angeht. Bisher hat
das Konzept eines "Europas der Bürger" die Bürger Europas von
diesem Konzept noch nicht überzeugt, wovon die hochinteressante Studie
der Autoren zeugt.
Der dritte Teil des Bandes enthält Studien zum Bereich der Strukturanalysen
für die "Aggregation von Bürgerpräferenzen". M. Stoiber
untersucht die Möglichkeiten eines europäischen Parteiensystems. Auf
der europäischen Ebene existieren aber bisher nur Parteizusammenschlüsse
(EVP, SPE, ELDR und Les Verts), keine "Parteifusionen". Von einem europäischen
Parteiensystem kann hingegen noch keine Rede sein. Er kommt mit empirischer
Methodik zu dem naheliegenden Ergebnis, daß weder ein Auseinanderbrechen
des Parteiensystems, noch die Konstituierung eines genuin europäischen
Parteiensystems ansteht, sondern die Stärkung der bereits vorhandenen Parteizusammenschlüsse,
deren Fortentwicklung sehr wahrscheinlich ist. Wer würde dem gegenwärtig
widersprechen wollen? Der Beitrag von Westler/Staeck untersucht die
Rolle nationaler Parteien für die europäische Politik anhand der Debatten
um die Einführung des Euro und plädiert nach einer sehr ausgreifenden,
aber zutreffenden Argumentation für klare politische Konkurrenz und Alternativen
in der Europa-Politik, die von erheblichen Konvergenzen der großen Volksparteien
gekennzeichnet ist. Kreppel/Tsebelis beschäftigen sich mit der
interessanten Frage der Koalitionsbildung im EP. Das Abstimmungsverhältnis
im EP folgt nicht der nationalstaatlichen Identität, sondern der politischen
Ideologie, im wesentlichen auf dem Links-Mitte-Rechts-Schema basierend, allerdings
bei hoher Kooperationsbereitschaft rechts und links von der "Mitte". Allerdings
weisen die Mitte-Links-Parteien ein höheres Kohäsionsverhalten auf,
als die Mitte-Rechts-Parteien. Die Studie demonstriert eine hohe Koaltionsbereitschaft
zwischen SPE und EVP.
Insgesamt sind in den Band sehr interessante und hochinformative Studien enthalten.
Auf alle konnte nicht eingegangen werden. Es bleibt zu wünschen, daß
sie wenigstens den Diskurs der an Europa interessierten Wissenschaften vorantreiben.
