Rundfunkrecht - Die Grundlagen unserer Medienwelt

Eine Rezension zu:

Albrecht Hesse

Rundfunkrecht
Die Organisation des Rundfunks in der Bundesrepublik Deutschland

3. Auflage

Vahlen, München 2003, 377 Seiten, 26,- €
ISBN 3-8006-2916-X

http://www.vahlen.de

Aus der Studienreihe Jura des Verlag Vahlen erscheint in 3. Auflage Albrecht Hesses "Rundfunkrecht", das sich an alle Interessierten aus Wissenschaft, Politik und Praxis richtet. Die Neuauflage berücksichtigt insbesondere die neueren Entwicklungen im Bereich des digitalen Rundfunks und der zunehmenden Bedeutung von Medien im europäischen Rahmen.

Diesen systematischen Überlegungen vorangestellt ist aber zunächst eine ausführliche Darstellung der Geschichte des Rundfunks im ersten Kapitel. Hesse, seinerseits Professor, Justitiar und stellvertretender Intendant des Bayerischen Rundfunks, zeigt auf, welche Bedeutung das Rundfunkmedium zu Beginn des 20. Jahrhunderts hatte: Es vermittelte in Kriegszeiten den Streitkräften eine Kommunikationsbasis, entwickelte sich in der Weimarer Republik zum Konsumartikel, ehe es im sog. Dritten Reich zum Indoktrinationsinstrument missbraucht wurde. Das Fernmeldemonopol beruhte auf der ausschließlichen Verfügungsgewalt des Staates über die Technik, die Funkhoheit oblag aufgrund der alleinigen technischen Verfügungsgewalt der Reichspost, die die Einführung des allgemeinen Unterhaltungsrundfunks auch initiierte. Diese originär deutsche Rundfunkgewalt endete mit der bedingungslosen Kapitulation Deutschlands, dem Ende des 2. Weltkriegs. Die Alliierten beschlagnahmten die Rundfunksender und strahlten über ihre Militärsender selbst Programme für die deutsche Bevölkerung aus. Im Vordergrund stand nichts Geringeres als die Sicherung von Meinungsvielfalt und deren Beeinflussung durch die Medien, die ihrerseits immer noch in staatlicher Hand lagen. Der Staat sollte nicht noch einmal einseitig dieses Medium zur Gleichschaltung benutzen können. Mit Inkrafttreten des Grundgesetzes und dem Deutschlandvertrag von 1955 wuchs wieder die Einflussmöglichkeit des deutschen Staates auf das gesamte Rundfunkwesen. Hesse zeigt hier besonders deutlich, unter welchen Schwierigkeiten eine Politik für den Rundfunk erst entwickelt werden musste: Einer progressiven alliierten Politik standen restaurativ orientierte deutsche Traditionen gegenüber. Das Ergebnis der heutigen öffentlich-rechtlichen Rundfunklandschaft resultiert damit zum einen aus dem Für und Wider alliierter und deutscher Politik, zum anderen aus der konkreten rechtlichen Ausgestaltung. An dieser Stelle nimmt Hesse Bezug auf das Entstehen der Rundfunkanstalten auf Länderebene und deren Verhältnis zur bundespolitischen Bestrebung, ein bundeseigenes Fernsehen durch Gesetz zu etablieren, was jedoch nicht gelingen sollte. Diese Kompetenzfrage wurde schließlich im grundlegenden "Fernsehurteil" des Bundesverfassungsgerichts 1961 geklärt, indem die Länder im Sinne des Art. 30 GG als zuständig befunden wurden und damit Programmfragen, Organisation und Finanzierung regeln sollten, während der Bund nur für die Übertragungstechnik zuständig war und bleiben sollte. Das "Fernsehurteil" lieferte aber auch in bezug auf die Entwicklungen zum dualen Rundfunksystem, bei dem neben den öffentlichen Rundfunkanstalten auch private Anbieter traten, eine wichtige Grundaussage: Rundfunk als Instrument der Meinungsbildung darf nicht einzelnen gesellschaftlichen Gruppen ausgeliefert sein. Hesse diskutiert in diesem Zusammenhang die Einrichtung des privaten Rundfunks und stellt die in diesem Bereich ergangenen Gesetzgebungsinitiativen chronologisch dar, die mit Inkrafttreten des Staatsvertrages zur Neuordnung des Rundfunkwesens von 1987 und dem wiederum grundlegenden "Niedersachsenurteil" des Bundesverfassungsgericht eine gesetzliche Basis fanden und den dualen Rundfunk ermöglichten.
Im Anschluss werden die Entwicklungen in der sowjetischen Besatzungszone und späteren DDR in einem eigenen historischen Überblick behandelt. Der historische Überblick schließt mit einer kritischen Würdigung der Wiedervereinigung und die damit für Gesamtdeutschland in Verbindung stehenden verpassten Chancen auch für das Rundfunkwesen, insbesondere im Bereich der Organisation, die durch Übernahme basisdemokratisch geprägter Reformmodelle nach Ansicht Hesses eine Bereicherung erfahren hätte.

In den weiteren Abschnitten folgen die rechtlichen Rahmenbedingungen der Rundfunkorganisation, die Grundlagen des dualen Rundfunksystems, die Auswirkungen des Rundfunkstaatsvertrages sowie die Aufnahme der neuesten, zum einen technischen Innovationen zu verdankende Entwicklungen im Bereich des digitalen Rundfunks, zum andern die gesetzgeberischen Einflüsse der Europäischen Union.

Hesse erläutert dabei zunächst anschaulich und einprägsam im zweiten Kapitel seines Studienbuchs die Kompetenzen im Rundfunkbereich nach dem Grundgesetz, welches die wesentlichen Vorschriften und die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgericht einschließt. Die grundrechtliche Bedeutung der Rundfunkfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG unterliegt einer näheren Betrachtung, die gesetzlichen Vorbehalte werden untersucht und den sonstigen Gestaltungsmöglichkeiten des Gesetzgebers gegenübergestellt.

Im dritten Kapitel stehen die Regelungen des Rundfunkstaatsvertrages und dessen besondere Grundlagen für das duale Rundfunksystem im Mittelpunkt der Betrachtung: Was meint in diesem Zusammenhang "Digitalisierung" und wie wird der Kanalvervielfachung auf rechtlicher Ebene begegnet; welches besondere Regelungsbedürfnis besteht in Hinblick auf den Schutz der Jugend vor allem bei zunehmender Gewaltdarstellung in Fernsehsendungen; welchen Stellenwert hat die zunehmende Kurzberichterstattung im Verhältnis zur Ereignisveranstaltung, verstößt sie gar gegen die durch das Bundesverfassungsgericht der Rundfunkfreiheit entwickelten Vorgaben, den Rundfunk nicht den Kräften des Marktes zu überlassen, um damit die Meinungsvielfalt zu sichern? Welche Regelungen enthält hierbei der Rundfunkstaatsvertrag? Zuletzt nimmt Hesse Bezug auf die in der Vergangenheit für das Medium des Rundfunks immer bedeutsamer gewordene Finanzierung durch Werbung und Sponsoring, die neben die eigentliche Quelle der Rundfunkgebühr getreten sind.

Im weitaus größten Teil seiner Bearbeitung, dem vierten und fünften Kapitel, konzentriert sich Hesse auf das auf dem Rundfunkstaatsvertrag aufbauende duale Rundfunksystem - dem öffentlich-rechtlichen sowie dem privaten Rundfunk.
Dem Leser wird in verständlicher Weise zunächst die Stellung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks vermittelt und die Zielvorgaben definiert: Sicherung einer Grundversorgung, Programmauftrag, Art und Weise der technischen Verbreitung der Programme sowie die wirtschaftliche Betätigung der Rundfunkanstalten. Hiernach folgt eine Einordnung der Rundfunkanstalten als Anstalten des öffentlichen Rechts und deren Grundrechtsfähigkeit, ehe die interne Struktur und Organisation der Rundfunkanstalten und deren Finanzierung umrissen werden.
Im Anschluss wird der private Rundfunk unter die Lupe genommen: Die Darstellung des Autors erschöpft sich nicht nur in einer bloßen Aneinanderreihung gesetzlicher Voraussetzungen oder verfassungsgerichtlicher Rechtsprechung. Ausgehend vom Rundfunkstaatsvertrag werden die Grundlagen des privaten Rundfunks im Zusammenhang mit den Landesmedienanstalten, deren Organisation und Aufgabenbereiche und die rechtlichen Voraussetzungen des Zugangs von Antragstellern zur Programmveranstaltung unter dem Dach des verfassungsgerichtlichen Gebots der Vielfaltssicherung miteinander verknüpft.

Der Einsatz digitaler Technik als tiefgreifende Strukturveränderung im Sinne einer Globalisierung und Individualisierung der Kommunikation wird im sechsten Kapitel gewürdigt. Insbesondere wird der Regelungsbedarf aufgezeigt, wobei hier ein gewisses technisches Grundverständnis vorausgesetzt wird, da vor allem die rechtliche Einordnung technischer Innovationen Aufnahme findet. Diese werden überprüft anhand des Bestehens der für den Rundfunk wichtigen Zugangsmöglichkeiten und dem bestehenden Gefährdungspotential, dass die Kräfte des Marktes eben nicht allein den nötigen Ausgleich herstellen, Meinungsbildung und Meinungsvielfalt, Jugend und insbesondere auch Daten geschützt werden müssen.

Die Bedeutung des transnationalen Rundfunks aufgrund einer Fortentwicklung der Satellitentechnik entfachte ein Regelungsbedürfnis auf europäischer Ebene, auf das das siebte und letzte Kapitel Bezug nimmt. Neben dem Primärrecht wird schwerpunktmäßig auf die "Fernseh-Richtlinie" fokussiert. Eine knappe Darstellung erfahren daneben die Transparenz-E-Commerce- und das Telekommunikationsrichtlinienpaket als Maßnahmen zur Förderung der neuen Dienste auf dem Weg zur Informationsgesellschaft.

Fazit:
Hesse gibt dem Laien, dem Interessierten, den Studierenden und den Praktikern ein Studienbuch an die Hand, dem es weitestgehend gelingt, die teilweise sehr technische Welt des Rundfunks und die damit verbundenen rechtlichen Regelungen auf anschauliche Weise verständlich zu machen. Ein Grundverständnis für grundgesetzliche und europarechtliche Fragen und Voraussetzungen sollte vorhanden sein. Es richtet sich im Hinblick auf das Studium als reines Studien- bzw. Lehrbuch an höhere Semester, die sich diesem Gebiet nicht nur ganz allgemein, sondern auch mit Blick auf das Examen nähern wollen. Es leistet aber vor allem in den ersten zwei Kapiteln eine für die Dogmatik des Grundrechts der Rundfunkfreiheit wichtigen Einblick, so dass aus dieser Perspektive den Interessierten eine lesenswerte Lektüre erwartet!