Der etwas andere Zugang zum allgemeinen Verwaltungsrecht

Eine Rezension zu

Rolf Schmidt/Stephanie Seidel

Allgemeines Verwaltungsrecht
Klausuraufbauorientierte Studienliteratur im Öffentlichen Recht

5., völlig überarbeitete und erweiterte Auflage, Bremen 2001, 34,50 DM
ISBN 3-934053-16-5

http://www.verlag-rolf-schmidt.de

Lehrbücher zum allgemeinen Verwaltungsrecht gibt es viele, aber nur wenige davon sind inzwischen �Klassiker� (genannt sei hier nur Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 13.Auflage 2000). Eines haben diese Werke gemeinsam: sie vermitteln (meist hervorragend) die rechtsdogmatischen Grundzüge des Allgemeinen Verwaltungsrechts. Nur leider erfährt der Leser nicht, an welcher Stelle der Verwaltungsrechtsklausur sein Wissen relevant wird. Gerade das ist es aber, was Studenten in der Vorbereitung auf den großen Schein im öffentlichen Recht oder vor dem Examen suchen und benötigen. Obwohl inzwischen auch die Professoren das Problem erkannt haben, hat sich in der Literatur wenig geändert. Deshalb haben es sich die Autoren des vorliegenden Buches, Rolf Schmidt und Stephanie Seidel, zum Ziel gesetzt ein Lehrbuch zu schreiben, das dem Leser neben den notwendigen dogmatischen Kenntnissen gleichzeitig die Methodik der Falllösung vermittelt. Es ist bereits in der fünften Auflage erschienen.

Wichtige Änderungen gegenüber der vorhergehenden Auflage wurden durch den starken Einfluß des Europäischen Gemeinschaftsrechts auf das deutsche Recht sowie aktuelle Gerichtsentscheidungen nötig. So wurde bereits das am 15.02.2001 vom Bundestag beschlossenen Gesetz zur Regelung elektronische Signaturen eingearbeitet. Außerdem beschäftigen sich die Autoren mit der aktuellen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und der Obergerichte. Als Stichworte seien die bekannten Entscheidungen zur Bananenmarktordnung, dem Tragen eines Kopftuches im Unterricht durch eine Lehrerin oder zum Begriff der Gefahr im Verzug i.S.d. Art. 13 II GG genannt. Ein weiteres aktuelles Thema, das in der Vorauflage noch nicht zu finden war, ist die Diskussion über den Ausstieg aus der Nutzung der Kernenergie.

Das Buch geht medias in res: Die Ausführung des Gesetze durch die Verwaltung sind das erste Thema. Die Autoren beginnen ihre Erörterungen von den Regeln des Grundgesetzes aus. Nach Art. 83 GG führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten aus. Ausnahmen von diesem Grundsatz bilden z.B. die Bundesauftragsverwaltung (Art. 85 GG) und die bundeseigene Verwaltung (Art. 86 GG.). Der Leser bekommt also gleich am Anfang der Darstellung die verfassungsrechtlichen Vorgaben präsentiert. Der Einstieg in das (von vielen als schwierig empfundene) Verwaltungsrecht geht auf diese Weise leicht von statten, da der Leser an Grundsätze anknüpfen kann, die er schon aus dem Staatsorganisationsrecht kennt (oder kennen sollte). Einen guten Eindruck hinterläßt auch das Fehlen langatmiger Ausführungen zur Definition des Begriffs �Verwaltung�, die in den bekannten Lehrbüchern am Anfang stehen. So wichtig in der Rechtswissenschaft die Begriffsklärung und �abgrenzung auch ist � für den Studenten, der in den Klausuren an der Universität und im Staatsexamen möglichst gute Ergebnisse erzielen will, sind sie bei der Vorbereitung schlichtweg überflüssig.

Das zweite Kapitel widmet sich der Verwaltungsorganisation und dem Behördenaufbau. Schon hier findet man den ersten Klausurhinweis, der durch einen grauen Kasten grafisch hervorgehoben ist. Diese Hinweise sind eine der großen Stärken des Buches. In ihnen geben die Autoren ganz konkrete Auskunft, weshalb die besprochene Materie wichtig ist und welche Rolle sie in der Klausur spielt. Dadurch wird die Aufnahme des Stoffes erleichtert: man braucht sich nicht ständig die Frage �Und wozu das Ganze?� stellen, sondern weiß gleich warum man bestimmte Dinge einfach wissen muß. Im Anschluß an diesen Hinweis wird die Struktur der Staatsverwaltung in einem Schaubild dargestellt. Schaubilder wie dieses tauchen auch immer wieder auf, um komplizierte Zusammenhänge zu veranschaulichen. Diese Bilder kann man sich dann schnell ins Gedächtnis rufen, die darauf folgenden Informationen lassen sich richtig einordnen und stehen nicht mehr zusammenhanglos nebeneinander.

Den Anfang macht die unmittelbare Staatsverwaltung. Hier ist zwischen Bundes- und Landesebene zu unterscheiden. Die auf Bundesebene getroffene Unterscheidung von Zentralstufe, Mittelstufe und Unterstufe läßt sich grundsätzlich auch auf Landesebene feststellen. Während in den meisten Flächenstaaten der Behördenaufbau ebenfalls dreistufig ist, entfällt allerdings in den Stadtstaaten die Mittelstufe. Diese Besonderheiten werden nur kurz aufgezeigt, da sie z.B. in der mündlichen Prüfung relevant sein können, in der Klausur aber kaum eine Rolle spielen.

Es folgt die Darstellung der mittelbaren Staatsverwaltung. Mittelbare Staatsverwaltung liegt vor, wenn sich der Staat (Bund oder Land) für den Gesetzesvollzug ausgegliederter Verwaltungsträger mit eigener Rechtspersönlichkeit bedient. Da zu zählen neben den juristischen Personen des öffentlichen Rechts (Körperschaften, Anstalten, Stiftungen des öffentlichen Rechts) auch die Beliehenen. Zu den Körperschaften gibt es einen Fall mit ausführlicher Lösung, der typische Problemkreise anspricht. Eingearbeitet wurde brandaktuell auch die Frage nach dem Status von Religionsgemeinschaften, die jetzt vom Bundesverfassungsgericht (im Falle der Zeugen Jehovas; BVerfG NJW 2001, 429 ff.) als Körperschaften des öffentlichen Rechts eingeordnet werden. Bei den Anstalten, Stiftungen des öffentlichen Rechts und den Beliehenen ist der Stoff knapper gefasst. Hier findet man zumindest Klausurhinweise, die auf häufig gestellte Fragen aufmerksam machen.

Kapitel 3 ist den Rechtsquellen des Verwaltungsrechts gewidmet. Hier folgt die Darstellung den Rangstufen der Rechtsquellen Verfassung � Formelles Gesetz � Rechtsverordnung � Satzung. Es schließen sich Ausführungen zu Gewohnheits- und Richterrecht und dem Bereich der Verwaltungsvorschriften an, die trotz ihres Innenrechtscharakters in einer Klausur durchaus vorkommen können. Auch ein Ausflug in das Europäische Gemeinschaftsrecht fehlt nicht.

Die folgenden Kapitel wurden im Vergleich zur vorhergehenden Auflage neu gegliedert bzw. vorgezogen. Jetzt widmen sich bereits die Kapitel 4-6 dem Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Vorrang des Gesetzes, Vorbehalt des Gesetzes), dem subjektiven öffentlichen Recht und � sehr wichtig � unbestimmten Rechtsbegriffen, Beurteilungsspielraum und planerischen Abwägungsentscheidungen. Gerade der letzte Bereich ist schwierig zu handhaben. Das Buch leistet aber auch hier wieder gute Dienste. Die Ausnahmen vom Grundsatz der vollen gerichtlichen Überprüfbarkeit unbestimmter Rechtsbegriffe werden in einem Schema einprägsam vermittelt. Die Einarbeitung fällt im Vergleich zu herkömmlichen Lehrbüchern leichter.

Kapitel 7 handelt ausschließlich vom Verwaltungsermessen. Auch dieser Themenkreis wird von vielen Studenten als schwer empfunden. Die fundierten Ausführungen der Autoren zum Begriff des Ermessens, den Ermessensarten, Ermessensgrenzen und �fehlern sowie der Ermessensreduzierung auf Null nehmen dem Leser aber sofort diese Vorurteile.

Kapitel 8 bildet in der fünften Auflage den Schwerpunkt des Buches: es geht um die Handlungsformen der Verwaltung. Dabei stellt der Verwaltungsakt mit seinen für Anfänger oft verwirrenden Besonderheiten (etwa die fehlerunabhängige Rechtswirksamkeit) die wichtigste Form dar und wird deshalb am ausführlichsten besprochen. Seine Definitionsmerkmale werden zu Beginn in einem der oben beschriebenen Kästen präsentiert. Das erleichtert sowohl die erste Orientierung als auch die Wiederholung des Stoffes. Die anschließenden Erklärungen zu jedem einzelnen Merkmal sind sehr detailiert und lassen nichts Wichtiges aus. Bekannte Problemkreise (Abgrenzung Verwaltungsakt-Realakt am Merkmal �Regelung�, Problem innerdienstlicher Weisungen beim Merkmal �unmittelbare Rechtswirkung nach außen�) sind durch graue Kästen hervorgehoben und werden besonders eingehend behandelt. Rechtswidrigkeit eines VA und deren Rechtsfolgen werden anschaulich erklärt. Dies gilt auch für das in Klausuren häufig gestellte Thema �Rücknahme und Widerruf von Verwaltungsakten�. Ausführungen zum Wiederaufgreifen des Verfahrens nach § 51 VwVfG und Nebenbestimmungen zum Verwaltungsakt gem. § 36 VwVfG bilden den Abschluß.Auch die Darstellung der übrigen Handlungsformen wie Rechtsverordnung, Realakt, Öffentlich-rechtlicher Vertrag, Plan und privatrechtliches Handeln der Verwaltung gelingt gut. Die Ausführungen beschränken sich auf das Wesentliche, ohne dabei unverständlich oder zu knapp zu werden. Empfohlen sei speziell die Lektüre der Ausführungen zu Öffentlichen Warnungen, da diese Fälle nicht einfach zu handhaben sind und ein beliebtes Thema für Klausuren und die mündliche Prüfung darstellen. Wo nötig werden Aufbauschemata für die Klausur geboten. Auch Fälle mit z.T. beachtlichem Umfang machen die praktische Umsetzung sehr anschaulich. Hier sei nur der Fall zum Produktsicherheitsgesetz erwähnt, den man bei der Besprechung des Realaktes findet. Er hat etwa das Niveau einer Examensklausur und erstreckt sich mit seiner Lösung über fast fünf Seiten.

Das 9. Kapitel bespricht die Grundzüge der Verwaltungsvollstreckung, ohne sich in Details zu verlieren. Neu hinzugekommen ist das 10. Kapitel, das das Recht der staatlichen Ersatzleistungen umfassend abhandelt. Das Fehlen dieser Thematik war in der Besprechung der Vorauflage noch bemängelt worden. Dieser Bereich ist wegen der fehlenden Kodifikation und der verschiedenen, stark von der Rechtsprechung geprägten Institute nicht einfach zu handhaben. Den Einstieg wählen die Autoren über den Amtshaftungsanspruch nach § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG, da dieser neben der Enteigungsentschädigung wohl den wichtigsten Anspruch im Bereich des Staatshaftungsrechts darstellt. Die beiden genannten Institute machen auch gut die Hälfte des Kapitels aus. Weiter findet der Leser das Wichtigste zu Ausgleichspflicht bei einer Inhalts- und Schrankenbestimmung, Einteignungsgleichem und Enteignendem Eingriff und dem Aufopferungsanspruch. Nach dem Folgenbeseitigungsanspruch verdeutlichen die Verfasser das System aller Ansprüche in einem Schaubild. Den Abschluß des Buches bildet ein Ausblick auf den möglichen Einfluß des Gemeinschaftsrechts auf das Staatshaftungsrecht der Bundesrepublik Deutschland, indem die Autoren drei aktuelle EuGH-Entscheidungen darstellen. Überhaupt ist die Darstellung des Staatshaftungsrechts in allen Bereichen auf dem neuesten Stand und dürfte damit eines der aktuellsten Bücher auf dem Markt sein.

Man kann Rolf Schmidt und Stephanie Seidel zur 5. Auflage des �Allgemeinen Verwaltungsrechts� nur gratulieren. Sie schaffen den Spagat zwischen fundierter Stoffvermittlung, guter Lesbarkeit und konkreten Hinweisen für die Fallbearbeitung. Durch das neue Kapitel über das Recht der staatlichen Ersatzleistungen wirkt das Buch jetzt auch geschlossener als die Vorauflage. Damit stoßen sie in eine Marktlücke. Das Buch dürfte gute Chancen haben, sowohl den herkömmlichen Lehrbüchern als auch den Repetitoriumsskripten den Rang abzulaufen.