Weil die Fluglinie Turkish Airlines immer wieder Fluggäste ohne Pass und Einreiseerlaubnis (Visum) aus der Türkei nach Deutschland beförderte, erließen das Bundesinnenministerium 1981, 1987 und 1991 sowie die Grenzschutzdirektion Koblenz 1994 jeweils Verbotsverfügungen, mit denen die Beförderung von Ausländern ohne die erforderlichen Papiere ausdrücklich untersagt wurde. Mit dem Beförderungsverbot von 1994 wurde außerdem ein von 2000 DM auf 3000 DM erhöhtes Zwangsgeld für jeden verbotswidrig beförderten Ausländer angedroht. Gegen diese Zwangsgeldandrohung klagte die Fluggesellschaft. Das Oberverwaltungsgericht Koblenz gab der Klage teilweise statt und hob die Zwangsgeldandrohung für die Zeit ab 1997 auf, weil die Grenzschutzdirektion für diesen Zeitraum keine neuen Erkenntnisse über die Beförderungspraxis verwertet und insoweit ihr Ermessen nicht hinreichend ausgeübt habe. Im Übrigen – für die Jahre 1994 bis 1996 – bestätigte das Oberverwaltungsgericht die Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldandrohung.

Das Bundesverwaltungsgericht hat diese Entscheidung heute im Ergebnis bestätigt und die Revision der Fluglinie zurückgewiesen. Es hat ausgeführt:

Entgegen der Auffassung der Klägerin war die Zwangsgeldandrohung weder übermäßig noch gar erdrosselnd. Die Grenzschutzdirektion durfte nach dem Wortlaut des Gesetzes (§ 74 Abs. 2 Ausländergesetz) das Zwangsgeld für jeden Fall der Zuwiderhandlung gegen das Beförderungsverbot, nämlich „für jeden Ausländer“ androhen, den die Fluglinie verbotswidrig und erkennbar ohne Pass oder Visum nach Deutschland bringt. Die Erhöhung des Zwangsgelds war gerechtfertigt, weil die Fluggesellschaft ihre gesetzwidrige Praxis nicht abgestellt hatte.

Die Zwangsgeldandrohung verletzt das verfassungs- und vollstreckungsrechtliche Prinzip der Verhältnismäßigkeit auch nicht deshalb, weil bereits früher (unter der Geltung des Verbots von 1991) Zwangsgelder festgesetzt, aber noch nicht vollstreckt (beigetrieben) worden waren. Die Klägerin wird dadurch nicht unverhältnismäßig belastet. Das gilt auch für die Zwangsgelder, die auf der Grundlage der angefochtenen Zwangsgeldandrohung von 1994 - bis zum Erlass eines weiteren neuen Beförderungsverbots im April 2000 - gegen die Fluglinie festgesetzt wurden. Auch diese Zwangsgelder (in Höhe von insgesamt rund 850 000 €) sind bis heute nicht beigetrieben worden. Nach der Ersetzung eines Beförderungsverbots durch eine neue Verbotsverfügung dürfen - auch bereits festgesetzte - Zwangsgelder aufgrund des alten Titels nicht mehr beigetrieben werden. Das verbietet die rein präventive Funktion des Zwangsgelds als Beugemittel zur Durchsetzung von Beförderungsverboten. Der strikte Beugecharakter ergibt sich schon daraus, dass die Fluggesellschaften bei Verstößen gegen ein vollziehbares Beförderungsverbot nicht nur mit Zwangsgeldern, sondern zugleich mit empfindlichen - repressiven - Geldbußen (nach § 93 Abs. 3 Nr. 2 AuslG in Höhe von damals bis zu 20 000 DM, jetzt 10 000 €) rechnen müssen und außerdem (nach § 83 AuslG) für die Kosten von der Einreise bis zur Rückbeförderung des Ausländers haften. Die nur noch als nachträgliche Sanktion wirkende Vollstreckung von Zwangsgeldern aufgrund eines bereits ersetzten und überholten Beförderungsverbots wäre unzulässig.

Soweit das Oberverwaltungsgericht die Zwangsgeldandrohung aufgehoben hat, hat die beklagte Bundesrepublik zwar ebenfalls das Bundesverwaltungsgericht angerufen. Ihre Anschlussrevision hat das Bundesverwaltungsgericht aber als unzulässig verworfen. Es konnte deshalb nicht überprüfen, ob das Oberverwaltungsgericht die Zwangsgeldandrohung für die Zeit ab 1997 zu Recht aufgehoben hat.

BVerwG 1 C 5.02 – Urteil vom 21. Januar 2003