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BVerfG: Verwendung von Wahlcomputern bei der Bundestagswahl 2005 verfassungswidrig
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Das Bundesverfassungsgericht hat über zwei Wahlprüfungsbeschwerden
geurteilt, die sich gegen den Einsatz von rechnergesteuerten Wahlgeräten
(sog. Wahlcomputer) bei der Bundestagswahl 2005 zum 16. Deutschen
Bundestag richteten (vgl. Pressemitteilung Nr. 85/2008 vom 25. September
2008). Der Zweite Senat hat entschieden, dass der Einsatz elektronischer
Wahlgeräte voraussetzt, dass die wesentlichen Schritte der Wahlhandlung
und der Ergebnisermittlung vom Bürger zuverlässig und ohne besondere
Sachkenntnis überprüft werden können. Dies ergibt sich aus dem Grundsatz
der Öffentlichkeit der Wahl (Art. 38 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1
und Abs. 2 GG), der gebietet, dass alle wesentlichen Schritte der Wahl
öffentlicher Überprüfbarkeit unterliegen, soweit nicht andere
verfassungsrechtliche Belange eine Ausnahme rechtfertigen. Danach ist es
verfassungsrechtlich zwar nicht zu beanstanden, dass § 35
Bundeswahlgesetz (BWG) den Einsatz von Wahlgeräten zulässt. Die
Bundeswahlgeräteverordnung ist jedoch verfassungswidrig, weil sie nicht
sicherstellt, dass nur solche Wahlgeräte zugelassen und verwendet
werden, die den verfassungsrechtlichen Voraussetzungen des Grundsatzes
der Öffentlichkeit genügen. Die bei der Wahl zum 16. Deutschen Bundestag
eingesetzten rechnergesteuerten Wahlgeräte entsprachen nach der
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nicht den Anforderungen, die
die Verfassung an die Verwendung elektronischer Wahlgeräte stellt. Dies
führt jedoch nicht zur Auflösung des Bundestages, weil der
Bestandsschutz der gewählten Volksvertretung die festgestellten
Wahlfehler mangels irgendwelcher Hinweise darauf, dass Wahlgeräte
fehlerhaft funktioniert hätten oder manipuliert worden sein könnten,
überwiegt. Soweit die Verfahrensgestaltung des Wahlprüfungsausschusses
des Deutschen Bundestages beanstandet wurde, war die
Wahlprüfungsbeschwerde erfolglos.
Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zu Grunde:
I. Die beanstandeten Fehler des Wahlprüfungsverfahrens vor dem
Deutschen Bundestag waren erfolglos. Auch wenn das Verfahren
zwischen Einlegung des Wahleinspruchs und der Entscheidung des
Deutschen Bundestages über ein Jahr gedauert hat, handelt es sich
noch nicht um einen schwerwiegenden Verfahrensfehler. Allein die
Dauer des Verfahrens entzieht der Entscheidung nicht die Grundlage.
Es stellt ebenfalls keinen schwerwiegenden Fehler dar, der der
Entscheidung des Deutschen Bundestages die Grundlage entzieht, dass
der Wahlprüfungsausschuss von einer mündlichen Verhandlung des
Wahleinspruchs des Beschwerdeführers abgesehen und auch im Übrigen
nicht in öffentlicher Sitzung beraten hat.
II. Der Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl, der sich aus den
verfassungsrechtlichen Grundentscheidungen für Demokratie, Republik
und Rechtsstaat ergibt, gebietet, dass alle wesentlichen Schritte
der Wahl öffentlich überprüfbar sind, soweit nicht andere
verfassungsrechtliche Belange eine Ausnahme rechtfertigen. Dabei
kommt der Kontrolle der Wahlhandlung und der Ermittlung des
Wahlergebnisses eine besondere Bedeutung zu.
Der Einsatz von Wahlgeräten, die die Stimmen der Wähler
elektronisch erfassen und das Wahlergebnis elektronisch ermitteln,
genügt nur dann den verfassungsrechtlichen Anforderungen, wenn die
wesentlichen Schritte von Wahlhandlung und Ergebnisermittlung
zuverlässig und ohne besondere Sachkenntnis überprüft werden
können. Während bei der herkömmlichen Wahl mit Stimmzetteln
Manipulationen oder Wahlfälschungen unter den Rahmenbedingungen der
geltenden Vorschriften jedenfalls nur mit erheblichem Einsatz und
einem präventiv wirkenden sehr hohen Entdeckungsrisiko möglich
sind, sind Programmierfehler in der Software oder zielgerichtete
Wahlfälschungen durch Manipulation der Software bei elektronischen
Wahlgeräten nur schwer erkennbar. Die große Breitenwirkung
möglicher Fehler an den Wahlgeräten oder gezielter Wahlfälschungen
gebietet besondere Vorkehrungen zur Wahrung des Grundsatzes der
Öffentlichkeit der Wahl.
Der Wähler selbst muss ohne nähere computertechnische Kenntnisse
nachvollziehen können, ob seine abgegebene Stimme als Grundlage für
die Auszählung oder jedenfalls als Grundlage einer späteren
Nachzählung unverfälscht erfasst wird. Wird das Wahlergebnis durch
rechnergesteuerte Verarbeitung der in einem elektronischen Speicher
abgelegten Stimmen ermittelt, genügt es nicht, wenn anhand eines
zusammenfassenden Papierausdrucks oder einer elektronischen Anzeige
lediglich das Ergebnis des im Wahlgerät durchgeführten
Rechenprozesses zur Kenntnis genommen werden kann.
Der Gesetzgeber ist nicht gehindert, bei den Wahlen elektronische
Wahlgeräte einzusetzen, wenn die verfassungsrechtlich gebotene
Möglichkeit einer zuverlässigen Richtigkeitskontrolle gesichert
ist. Eine ergänzende Kontrolle durch den Wähler, die Wahlorgane
oder die Allgemeinheit ist beispielsweise bei elektronischen
Wahlgeräten möglich, in denen die Stimmen neben der elektronischen
Speicherung anderweitig erfasst werden. Ob es noch andere
technische Möglichkeiten gibt, die ein auf Nachvollziehbarkeit
gegründetes Vertrauen des Wahlvolks in die Korrektheit des
Verfahrens bei der Ermittlung des Wahlergebnisses ermöglichen und
damit dem Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl genügen, bedarf im
vorliegenden Fall keiner Entscheidung.
Einschränkungen der bürgerschaftlichen Kontrollierbarkeit des
Wahlvorgangs können nicht dadurch ausgeglichen werden, dass
Mustergeräte im Rahmen des Verfahrens der Bauartzulassung oder die
bei der Wahl konkret eingesetzten Wahlgeräte vor ihrem Einsatz von
einer amtlichen Institution auf ihre Übereinstimmung mit bestimmten
Sicherheitsanforderungen und auf ihre technische Unversehrtheit hin
überprüft werden. Auch eine umfangreiche Gesamtheit sonstiger
technischer und organisatorischer Sicherungsmaßnahmen ist allein
nicht geeignet, fehlende Kontrollierbarkeit der wesentlichen
Schritte des Wahlverfahrens durch die Bürger zu kompensieren. Denn
die Kontrollierbarkeit der wesentlichen Schritte der Wahl fördert
begründetes Vertrauen in die Ordnungsmäßigkeit der Wahl erst
dadurch, dass die Bürger selbst den Wahlvorgang zuverlässig
nachvollziehen können.
Beim Einsatz rechnergesteuerter Wahlgeräte sind keine gegenläufigen
Verfassungsprinzipien erkennbar, die eine weitreichende
Einschränkung der Öffentlichkeit der Wahl und damit der
Kontrollierbarkeit von Wahlhandlung und Ergebnisermittlung
rechtfertigen könnten. Der Ausschluss unbewusst falscher
Stimmzettelkennzeichnungen, unbeabsichtigter Zählfehler und
unzutreffender Deutungen des Wählerwillens bei der
Stimmenauszählung rechtfertigt für sich genommen nicht den Verzicht
auf jegliche Art der Nachvollziehbarkeit des Wahlakts. Auch der
Grundsatz der Geheimheit der Wahl und das Interesse an einer
raschen Klärung der Zusammensetzung des Deutschen Bundestages
bilden keine gegenläufigen Verfassungsbelange, die als Grundlage
einer weit reichenden Einschränkung der Kontrollierbarkeit von
Wahlhandlung und Ergebnisermittlung herangezogen werden könnten.
Von Verfassungs wegen ist nicht gefordert, dass das Wahlergebnis
kurz nach Schließung der Wahllokale vorliegen muss. Zudem haben die
vergangenen Bundestagswahlen gezeigt, dass auch ohne den Einsatz
von Wahlgeräten das vorläufige amtliche Endergebnis der Wahl
regelmäßig innerhalb weniger Stunden ermittelt werden kann.
III. Während die Verordnungsermächtigung des § 35 BWG keinen
durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet, ist die
Bundeswahlgeräteverordnung wegen Verstoßes gegen den Grundsatz der
Öffentlichkeit der Wahl verfassungswidrig. Die
Bundeswahlgeräteverordnung enthält keine Regelungen, die
sicherstellen, dass nur solche Wahlgeräte zugelassen und verwendet
werden, die den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine
wirksame Kontrolle der Wahlhandlung und eine zuverlässige
Nachprüfbarkeit des Wahlergebnisses genügen. Die
Bundeswahlgeräteverordnung stellt nicht sicher, dass nur solche
Wahlgeräte eingesetzt werden, die bei Abgabe der Stimme eine
verlässliche Kontrolle ermöglichen, ob die Stimme unverfälscht
erfasst wird. Die Verordnung stellt auch keine konkreten
inhaltlichen und verfahrensmäßigen Anforderungen hinsichtlich einer
verlässlichen nachträglichen Kontrolle der Ergebnisermittlung.
Dieses Defizit kann nicht im Wege einer verfassungskonformen
Auslegung behoben werden.
IV. Auch die Verwendung der oben genannten elektronischen Wahlgeräte
bei der Wahl zum 16. Deutschen Bundestag verletzt die
Öffentlichkeit der Wahl. Die Wahlgeräte ermöglichten keine wirksame
Kontrolle der Wahlhandlung, da wegen der ausschließlich
elektronischen Erfassung der Stimmen auf einem Stimmspeichermodul
weder Wähler noch Wahlvorstände oder im Wahllokal anwesende Bürger
die unverfälschte Erfassung der abgegebenen Stimmen überprüfen
konnten. Auch die wesentlichen Schritte bei der Ergebnisermittlung
konnten von der Öffentlichkeit nicht nachvollzogen werden. Es
reichte nicht aus, dass anhand eines zusammenfassenden
Papierausdrucks oder einer elektronischen Anzeige das Ergebnis des
im Wahlgerät durchgeführten Rechenprozesses zur Kenntnis genommen
werden konnte.
V. Die festgestellten Wahlfehler führen nicht zu einer Wiederholung
der Wahl in den betroffenen Wahlkreisen.
Der Wahlfehler, der sich aus der Verwendung von rechnergesteuerten
Wahlgeräten ergibt, deren Beschaffenheit mit den Anforderungen an
eine wirksame Kontrollierbarkeit des Wahlvorgangs nicht vereinbar
war, führt, seine Mandatsrelevanz unterstellt, nicht zur teilweisen
Ungültigerklärung der Wahl zum 16. Deutschen Bundestag. Das
Interesse am Bestandsschutz der im Vertrauen auf die
Verfassungsmäßigkeit der Bundeswahlgeräteverordnung
zusammengesetzten Volksvertretung überwiegt den Wahlfehler, da
dessen mögliche Auswirkungen auf die Zusammensetzung des 16.
Deutschen Bundestages mangels irgendwelcher Hinweise darauf, dass
Wahlgeräte fehlerhaft funktioniert hätten oder manipuliert worden
sein könnten, allenfalls als marginal einzustufen sind und auch im
Hinblick darauf, dass der festgestellte Verfassungsverstoß bei noch
ungeklärter Rechtslage erfolgte, den Fortbestand der gewählten
Volksvertretung nicht unerträglich erscheinen lassen.
Pressemitteilung Nr. 19/2009 vom 3. März 2009
Urteil vom 3. März 2009 – 2 BvC 3/07 und 2 BvC 4/07 –
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