Verfassungsgerichtshof NW zum Braunkohletagebau Garzweiler II

(Leitsätze)

1. Zur Selbstbetroffenheit von Gemeinden und Kreisen, deren Gebiet innerhalb eines in einem Braunkohlenplan (hier: Garzweiler II) dargestellten Abbaugebiets liegt.

2. Die Landschaftsplanung ist als Teil der Planungshoheit dem Schutzbereich der kommunalen Selbstverwaltung zuzuordnen.

3. Der Braunkohlenausschuß nach dem Landesplanungsgesetz NW ist für die Aufstellung eines Braunkohlenplans hinreichend demokratisch legitimiert.

4. Der Braunkohlenausschuß verkürzt nicht willkürlich den Abwägungsvorgang zu Lasten der betroffenen Gemeinden, wenn er sich bei seiner Abwägung die von der Landesregierung im Wege polititscher Leitentscheidungen formulierten Erfordernisse langfristiger Energieversorgung zu eigen macht.

5. Ein Braunkohlenplan wird auch dann aus einem thematisch einschlägigen Landesentwicklungsplan entwickelt, wenn beide Pläne zeitlich parallel aufgestellt werden.

VerfGH NW, Urteil zu Garzweiler II vom 09.06.1997

Mit Urteil vom 9.6.1997 - VerfGH 20/95 u.a. - wies der Verfassungsgerichtshof des Landes Nordrhein-Westfalen (VerfGH NW) die kommunalen Verfassungsbeschwerden von fünf Gemeinden und einem Kreis gegen den Braunkohlenplan Garzweiler II zurück.

Die kommunalen Verfassungsbeschwerden der Städte und Gemeinden Erkelenz, Jüchen, Mönchengladbach, Viersen und Wegberg sowie des Kreises Heinsberg richteten sich gegen den vom Düsseldorfer Umweltministerium genehmigten Braunkohlenplan Garzweiler II mit dem Antrag, diesen für verfassungswidrig und nichtig zu erklären. Die Beschwerdeführer begründeten ihren Antrag mit der Verletzung des Parlamentsvorbehaltes, da aufgrund der vielfältigen Auswirkungen des Braunkohlenplans eine gesetzliche Regelung erforderlich gewesen sei.

Darüber hinaus machten sie geltend, daß der Braunkohlenplan und die daraus abzuleitenden Vollzugsmaßnahmen gegen die kommunale Selbstverwaltungsgarantie verstoße, da Eingriffe in die kommunale Planungshoheit, die Landschaftsplanung, die Wasserbewirtschaftung sowie weiterer kommunaler Belange wie etwa der Daseinsvorsorge gegeben seien.

Der Braunkohlenplan Garzweiler II stellt einen Abbaubereich von etwa 48 km Größe dar. Davon liegen rd. 40 km auf dem Gebiet der Stadt Erkelenz, was etwa einem Drittel des gesamten Stadtgebietes entspricht. Ein Teil davon liegt darüber hinaus im Geltungsbereich des Landschaftsplans Erkelenzer Börde des Kreises Heinsberg. Etwa 6,5 km des Abbaubereichs liegen auf dem Gebiet der Gemeinde Jüchen, was etwa 9 % des Gemeindegebietes entspricht. Mit einem kleinen unbewohnten Teil des Gemeindegebietes liegt auch die Stadt Mönchengladbach in dem dargestellten Abbaubereich. Ihr Landschaftsplan setzt hier u.a. ein Landschaftsschutzgebiet fest. Zum Abbau der Braunkohle muß der Abbaubereich trockengelegt werden. Die dadurch bedingte Absenkung des Grundwassers wird sich auch auf den Naturpark "Maas-Schwalm-Nette" nördlich des Abbaugebietes auswirken, der liegt z.T. auf dem Gebiet der Stadt Wegberg liegt.

Wegen der grundlegenden Bedeutung des Urteils werden dessen Entscheidungsgründe seinem wesentlichen Inhalt nach im folgenden wiedergegeben:

I. Die Verfassungsbeschwerden der Städte Wegberg und Viersen sind unzulässig. Sie können nicht geltend machen, durch die Ziele der Raumordnung und Landesplanung in dem angegriffenen Braunkohlenplan selbst, gegenwärtig und unmittelbar in ihren Rechten betroffen zu sein.

Der Braunkohlenplan enthält keine Ziele der Raumordnung und Landesplanung, welche diese Kommunen kraft der rechtlichen Bindungswirkung des Braunkohlenplans bei ihren eigenen Planungen zu beachten hätten. Rechtliche Vorgaben für die Bauleitplanung sind damit nicht formuliert. Sie können ihre Bauleitplanung vielmehr nach eigenen Vorstellungen betreiben, ohne daran rechtlich durch den landesplanerischen Vorrang des Braunkohlenabbaus gehindert zu sein, da sie mit ihrem Gemeindegebiet nicht im dargestellten Abbaubereich liegen.

Soweit der Braunkohlenplan Ziele der Raumordnung und Landesplanung für den Sachbereich "Grundwassersümpfung" festlegt, sind Adressat dieser Ziele nicht die Gemeinden als Selbstverwaltungsträger. Mit diesen Zielen wendet sich der Braunkohlenplan vielmehr an die (staatlichen) Behörden, welche für die Zulassung von Sümpfungsmaßnahmen zuständig sind. Umgesetzt werden die Ziele der Raumordnung und Landesplanung insoweit im Betriebsplanverfahren nach dem Bundesberggesetz, namentlich aber in den wasserrechtlichen Verfahren, insbesondere durch Erteilung wasserrechtlicher Erlaubnisse. Der Braunkohlenplan enthält über die einzelnen Ziele der Raumordnung und Landesplanung hinaus keine Regelung des Inhalts, daß der Braunkohlenabbau und damit zusammenhängende Maßnahmen, wie die Sümpfung von Grundwasser zugelassen werden.

II. Die Verfassungsbeschwerden der anderen Gemeinden und des Kreises Heinsberg sind hingegen zulässig, denn diese Beschwerdeführer sind durch die Ziele der Raumordnung und Landesplanung selbst betroffen. Das Abbaugebiet liegt auf ihrem Gemeinde- bzw. Kreisgebiet. Als Träger der Bauleitplanung oder als Träger der Landschaftsplanung haben sie bei ihren Planungen den Vorrang des Braunkohlenabbaus vor konkurrierenden Nutzungen zu berücksichtigen (§ 1 Abs. 4 BauGB, § 16 Abs. 2 Satz 1 LG NW). Diese Beschwerdeführer können geltend machen, durch den angegriffenen Braunkohlenplan in ihrem verfassungsgeschützten Selbstverwaltungsrecht betroffen zu sein. Dem Schutzbereich der kommunalen Selbstverwaltung ist als Teil der kommunalen Planungshoheit nicht nur die Bauleitplanung zuzuordnen, sondern auch die Landschaftsplanung. Der Schutz von Natur und Landschaft ist zwar auch eine staatliche Aufgabe, die Kreise und kreisfreien Städte nehmen die Landschaftsplanung aber als Selbstverwaltungsangelegenheit wahr.

III. Die zulässigen Verfassungsbeschwerden sind unbegründet. Der angegriffene Braunkohlenplan verletzt mit den darin festgelegten Zielen der Raumordnung und Landesplanung nicht das Recht der Gemeinde Jüchen, der Städte Erkelenz und Mönchengladbach sowie des Kreises Heinsberg auf Selbstverwaltung aus Art. 78 Abs. 1 und 2 LV (Art. 28 Abs. 2 GG). Zur Selbstverwaltung gehört die Planungshoheit; sie bedeutet für die Gemeinden die Befugnis, im Rahmen ihrer Bauleitplanung die künftige Entwicklung des Gemeindegebiets grundsätzlich nach eigenen Vorstellungen zu steuern und zu gestalten. Für die Kreise und kreisfreien Städte bedeutet sie bezogen auf ihr jeweiliges Gebiet die entsprechende Befugnis im Rahmen der Landschaftsplanung.

1) Das Recht der Selbstverwaltung ist nur im Rahmen der Gesetze garantiert (Art. 78 Abs. 2 LV; Art. 28 Abs. 2 GG). In den Bereich der Selbstverwaltung kann gem. Art. 78 Abs. 2 LV (Art. 28 Abs. 2 GG) aufgrund von Gesetzen eingegriffen werden. Derartigen Eingriffen sind Grenzen gesetzt. Sie dürfen den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie nicht antasten. Außerhalb des Kernbereichs hat der Gesetzgeber das verfassungsrechtliche Aufgabenverteilungsprinzip hinsichtlich der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zugunsten der Gemeinden und hinsichtlich der auf das Kreisgebiet beschränkten überörtlichen Aufgaben zugunsten der Kreise sowie das Verhältnismäßigkeitsprinzip und das Willkürverbot zu beachten.

a) Die Aufstellung und Genehmigung des Braunkohlenplans Garzweiler II und die darin festgelegten Ziele der Raumordnung und Landesplanung haben eine verfassungsgemäße Ermächtigungsgrundlage in § 24 Abs. 1 LPlG i.V.m. § 34 Abs. 1 LPlG. Die Vorschriften des Landesplanungsgesetzes reichen als Ermächtigungsgrundlage aus, um Ziele der Raumordnung und Landesplanung für ein Abbauvorhaben wie Garzweiler II festzulegen. Die in diesem Sinne wesentlichen Fragen hat der Landtag durch das Landesplanungsgesetz geregelt. In Anbetracht der eingehenden Regelung des Braunkohlenabbaus im Landesplanungsgesetz muß der Landtag weder über das "Ob" eines konkreten Tagebaus noch über dessen Standort oder räumliche Ausdehnung durch einen zusätzlichen Gesetzgebungsakt entscheiden. Die Ermächtigungsgrundlage ist nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt. Diese werden in den §§ 18, 26 Abs. 2 und 32 Abs. 3 Landesentwicklungsprogramm gesetzlich weiter konkretisiert. Diese Vorschriften bestimmen als Grundsätze und allgemeine Ziele der Raumordnung und Landesplanung eine vorsorgende Sicherung von Rohstofflagerstätten (§ 18 LEPro), den vorrangigen Einsatz einheimischer Energieträger (§ 26 Abs. 2 LEPro) sowie das Gebot, bei oberirdischen Erdaufschlüssen Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft, der Grundwasserverhältnisse und des Klimas soweit wie möglich zu vermeiden (§ 32 Abs. 3 LEPro).

b) Die Ermächtigung zur Braunkohlenplanung verstößt nicht gegen das Recht auf gemeindliche Selbstverwaltung aus Art. 78 Abs. 1 und 2 LV. Sie tastet den Kernbereich der Selbstverwaltung nicht an. Art. 78 Abs. 1 LV garantiert ebenso wie Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG die kommunale Selbstverwaltung als Einrichtung. Diese Verfassungsbestimmung gewährleistet den Wirkungskreis der Gemeinden in ihrem Kernbereich nur institutionell, nicht ohne weiteres auch individuell. Deshalb sind Gesetze nicht verfassungsrechtlich unzulässig, die bei ihrer Anwendung lediglich einzelnen Gemeinden bestimmte Selbstverwaltungsrechte teilweise entziehen. Die Ermächtigung verstößt auch außerhalb des Kernbereichs der kommunalen Selbstverwaltung nicht gegen Art. 78 LV. Die gemeindliche Selbstverwaltungsgarantie erlaubt eine Einschränkung der Planungshoheit einzelner Gemeinden, wenn und soweit diese durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht gefordert wird (vgl. BVerfGE 76, 107, 119 f.; VerfGH, NWVBl. 1990, 51, 52). Die Ermächtigung zur Braunkohlenplanung genügt diesen Anforderungen. Sie dient dem überörtlichen Interesse an der Gewinnung einheimischer Bodenschätze und damit der mittel- und langfristigen Sicherung der Energieversorgung. Die Sicherung der Energieversorgung ist ein Gemeinschaftsinteresse höchsten Ranges (BVerfGE 30, 292, 323 f.).

2) Die Ermächtigungsgrundlage verstößt auch nicht gegen andere Verfassungsbestimmungen und Verfassungsgrundsätze, die nach ihrem Inhalt das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mitzubestimmen geeignet sind. Die Aufstellung des Braunkohlenplans ist mit dem Braunkohlenausschuß einer hierfür demokratisch legitimierten Einrichtung übertragen. Die Mitglieder des Braunkohlenausschusses sind demokratisch legitimiert. Soweit sie der Kommunalen Bank angehören, werden sie gem. § 26 Abs. 2 LPlG von den Vertretungen der Kreise und kreisfreien Städte gewählt. Die vom Volk gewählten Vertretungen sind ihrerseits in der Lage, durch ihre Wahl den Mitgliedern der Kommunalen Bank personelle Legitimationen zu verschaffen. Die Regionale Bank setzt sich aus stimmberechtigten Mitgliedern der Bezirksplanungsräte der Regierungsbezirke Köln und Düsseldorf zusammen. Die Mitgliedschaft im Bezirksplanungsrat vermittelt bereits für sich eine hinreichende personelle Legitimation für die Mitwirkung im Braunkohlenausschuß. Die Mitglieder des Bezirksplanungsrats werden zu drei Vierteln durch die Vertretungen der kreisfreien Städte und Kreise gewählt (§ 5 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 5 LPlG). Demokratisch legitimiert sind die Mitglieder der Regionalen Bank darüber hinaus durch den konkreten Akt ihrer Berufung. Sie werden zwar nach Listen berufen, welche die jeweils zuständige Leitung der Partei oder Wählergruppe aufgestellt und eingereicht hat (§ 27 Abs. 5 und Abs. 6 Satz 1 LPlG). Die notwendige personelle Legitimation erfahren die Mitglieder der Regionalen Bank aber dadurch, daß die Listen von der Bezirksregierung bestätigt werden (§ 27 Abs. 6 Satz 2 LPlG). Aus denselben Gründen sind auch die Mitglieder der Funktionalen Bank hinreichend personell legitimiert. Sie werden durch den Bezirksplanungsrat des Regierungsbezirks Köln bestätigt, der seinerseits - wie ausgefürht - hinreichend personell legitimiert ist. Der Braunkohlenausschuß ist auch in seiner Tätigkeit sachlich-inhaltlich demokratisch legitimiert. Seine Mitglieder sind zwar nicht an Weisungen der Landesplanungsbehörde oder der Bezirksregierung gebunden, sie üben ihre Tätigkeit aber in Bindung an das Gesetz aus (§ 38 LPlG i.V.m. § 10 Abs. 1 LPlG).

IV. Der angegriffene Braunkohlenplan ist mit den einfach-rechtlichen Vorgaben des Landesplanungsgesetzes vereinbar, soweit dies auf eine kommunale Verfassungsbeschwerde hin vom VerfGH nachgeprüft werden kann. Dasselbe gilt für einfach-rechtliche Vorgaben, die Ausfluß anderer Verfassungsgrundsätze sind, die ihrerseits das Bild der Selbstverwaltung mitprägen oder doch unmittelbar Auswirkungen auf diese Verfassungsgrundsätze haben. Hierzu zählen der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, das Demokratieprinzip und das Willkürverbot.

1) Der Braunkohlenplan greift nicht unverhältnismäßig in die Planungshoheit der Beschwerdeführer ein. Er entzieht zwar mit dem dargestellten Abbaubereich wesentliche Teile des jeweiligen Gemeindegebiets einer rechtlich anzuerkennenden Planung der betroffenen Beschwerdeführer oder stört dort eine bestimmte örtliche Planung nachhaltig. Braunkohlenausschuß und Landesplanungsbehörde haben aber angenommen, der landesplanerischen Sicherung des konkreten Tagebaus Garzweiler II komme wegen seines Beitrags zu einer gesicherten Energieversorgung ein überörtliches Interesse von höherem Gewicht zu. Dies kann unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten weder im Ergebnis noch im Entscheidungsvorgang beanstandet werden.

Der Braunkohlenplan nimmt ein Gebiet in Anspruch, unter dem sich eine abbauwürdige Lagerstätte befindet. Gemeinden mit derartigen Bodenschätzen auf ihrem Gebiet unterliegen schon von ihrer geographischen Lage her einer gewissen "Situationsgebundenheit". Der Braunkohlenplan konkretisiert mithin die in der Örtlichkeit vorgefundene Lage der Gemeinde.

2) Die energiepolitische Notwendigkeit, auf dieses vorhandene Vorkommen zuzugreifen, haben Braunkohlenausschuß und Landesplanungsbehörde den beiden Leitentscheidungen der Landesregierung entnommen. Die Leitentscheidungen zur künftigen Braunkohlenpolitik von September 1987 bezeichnen den Einsatz von Braunkohle als unverzichtbaren Beitrag zu wettbewerbsfähigen Produktionsverhältnissen in Nordrhein-Westfalen und in der Bundesrepublik Deutschland. Die Förderkapazität von (seinerzeit) 120 Mio. t Braunkohle/Jahr müsse langfristig sichergestellt werden. Die Leitentscheidungen betrachten das Abbaufeld Frimmersdorf (Garzweiler I und II) als unerläßlich, um diese Fördermenge zu halten. Die Leitentscheidungen der Landesregierung zum Abbauvorhaben Garzweiler II aus dem September 1991 bestätigen in ihrem energiepolitischen Teil die Ergebnisse der Leitentscheidungen aus dem Jahr 1987. Sie bauen auf der Studie "Energieszenarien Nordrhein-Westfalen" der PROGNOS AG auf. Um den in Zukunft zu erwartenden Strombedarf decken zu können, sei auch bei drastischer Energieeinsparung die Braunkohle ein unverzichtbarer Energieträger, der Deckungsbeitrag aus dem Tagebau Garzweiler II notwendig.

a) Diese Annahmen sind im Rahmen der nur eingeschränkten Überprüfungsmöglichkeit des VerfGH verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Soweit bei der Abwägung über Wertungen und Prognosen zu befinden ist, hat der VerfGH seine Nachprüfung darauf zu beschränken, ob die Einschätzungen und Entscheidungen des untergesetzlichen Normgebers offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar sind oder der verfassungsrechtlichen Ordnung widersprechen.

b) Daß der Braunkohlenausschuß das überörtliche Interesse an dem Abbauvorhaben Garzweiler II als Bestandteil einer gesicherten Energieversorgung den Leitentscheidungen der Landesregierung entnommen hat, führt nicht zu einem verfassungsrechtlich erheblichen Mangel im Abwägungsvorgang. Zwar mußte der Braunkohlenausschuß in eigener Zuständigkeit die überörtlichen Belange gesicherter Energieversorgung für seine Abwägung aufbereiten. Daß die langfristige Sicherung der Energieversorgung einen Braunkohlentagebau Garzweiler II erfordert, durfte der Braunkohlenausschuß aber insoweit den Leitentscheidungen der Landesregierung entnehmen und seiner Abwägung zugrundelegen. Er hat damit nicht ungeprüft einseitige Vorgaben der Landesregierung übernommen, sondern sich zum einen in rechtlich zulässiger Weise sachliche Vorarbeiten zunutze gemacht, welche die Landesregierung gerade mit Blick auf das Vorhaben Garzweiler II geleistet hat. Zum anderen hat er sich der notwendigen energiepolitischen Übereinstimmung mit der Landesregierung versichert; insoweit hat er deren Bewertungen erwartet, um selbst sinnvoll planen und entscheiden zu können. Die Landesregierung hat mit ihren Leitentscheidungen und den ihnen zugrundeliegenden Untersuchungen vorab für eine Klärung von Sachfragen gesorgt. Dazu gehörte auch eine verläßliche Abschätzung des künftigen Energiegbedarfs und der Möglichkeiten seiner Deckung. Für diese frühzeitige Klärung hat (auch) der Braunkohlenausschuß Bedarf gesehen. Er hat sie von der Landesregierung erwartet, damit er das eigentliche Planverfahren sinnvoll betreiben konnte. Seine eigentliche Sacharbeit an dem Braunkohlenplan hat der Braunkohlenausschuß erst aufgenommen, nachdem die Landesregierung ihr zweites Untersuchungsprogramm abgeschlossen hatte; dessen Ergebnisse bildeten die Grundlage ihrer Leitentscheidungen vom September 1991. Dem Braunkohlenausschuß standen die Gutachten aus dem Untersuchungsprogramm zur Verfügung. Der Braunkohlenausschuß hat die in die Leitentscheidungen eingeflossenen Erkenntnisse selbst nachvollzogen und das zweite Untersuchungsprogramm der Landesregierung und dessen Ergebnisse geprüft, als ausreichende Grundlage des weiteren Verfahrens gebilligt und die Bezirksplanungsbehörde mit dieser Maßgabe beauftragt, den Planentwurf zu erarbeiten (Beschluß vom 21.1.1992).

c) Der Braunkohlenausschuß durfte sich auch die energiepolitischen Wertungen der Leitentscheidungen zu eigen machen. Der Braunkohlenausschuß hat sich selbst nicht für sachkompetent gehalten, die energiepolitischen Erfordernisse eigenständig zu formulieren. Hierzu hat er vielmehr den Beitrag der Landesregierung erwartet und deren Leitentscheidungen "als eine unter mehreren Entscheidungshilfen" in seine Abwägung einbezogen. Die Sachkompetenz für die Formulierung energiepolitischer Zielvorstellungen, in die der Braunkohlenplan sich einzupassen hatte, hat der Braunkohlenausschuß willkürfrei bei der Landesregierung gesehen.

V. Zwar hätte die Landesplanungsbehörde dem Braunkohlenausschuß landesplanerische Vorgaben für seine Entscheidung durch rechtzeitige Aufstellung eines thematisch einschlägigen Landesentwicklungsplans, ggf. durch einen räumlich und gegenständlich beschränkten Teilplan (vgl. § 13 Abs. 3 Satz 2 LPlG), machen können, einfach-rechtlich vielleicht sogar machen müssen. Hier interessiert jedoch allein der verfassungsrechtlich bedeutsame Gehalt, den § 24 Abs. 1 LPlG bei einer solchen Auslegung hätte. Er läge darin, daß die Erfordernisse einer langfristigen Energieversorgung dem Braunkohlenausschuß nur unter Mitwirkung des Parlaments und einer Beteiligung der Gemeinden verbindlich vorgegeben werden könnten und nur mit dieser Legitimation als überörtliches Interesse in den Abwägungsvorgang eingehen dürften.

Weder eine etwa erforderliche Mitwirkung des Parlaments noch eine Beteiligung der Gemeinden sind jedoch verkürzt worden. Der Braunkohlenplan Garzweiler II ist parallel mit dem Landesentwicklungsplan NRW vom 11.5.1995 entwickelt und aufgestellt worden. Im Februar 1994 legte die Landesregierung dem Landtag den Entwurf des Landesentwicklungsplanes vor (LT-Drs. 11/3289, S. 46). Dieser Entwurf des Landesentwicklungsplans war dann Gegenstand einer öffentlichen Anhörung des zuständigen Ausschusses. Mitte Dezember 1994 beschloß der Braunkohlenausschuß die Aufstellung des Braunkohlenplans. Der Ausschuß für Umweltschutz und Raumordnung hat sein Einvernehmen mit dem Landesentwicklungsplan in derselben Sitzung vom 22.3.1995 erteilt, in der er sein Benehmen mit dem Braunkohlenplan Garzweiler II hergestellt hat. Damit war offenkundig, daß dieser bei seinem Inkrafttreten mit dem künftigen Landesentwicklungsplan inhaltlich abgstimmt sein würde. Zu diesem Zeitpunkt war der Braunkohlenplan noch nicht genehmigt. Die Landesplanungsbehörde hätte dem Braunkohlenplan die Genehmigung versagen können und müssen, wenn zu erwarten gewesen wäre, daß dieser in Widerspruch zu dem in Auffstellung befindlichen Landesentwicklungsplan stehen würde. Das gilt erst recht, wenn berücksichtigt wird, daß der Braunkohlenausschuß erst am 12.6.1995, und damit nach Inkrafttreten des Landesentwicklungsplans, endgültig über den Braunkohlenplan befunden hat, indem er ihn den Hinweisen in dem Genehmigungserlaß anpaßte.

Das Urteil ist rechtskräftig.