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Akademischer Direktor Dr. Dieter Bindzus und stud. jur. Jéröme Lange, Saarbrücken

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Ist Betteln rechtswidrig?— Ein historischer Abriß mit Ausblick


Die Normgebung in den Städten durch autonome Satzungen ¹ ist selten spektakulär. Trotzdem gibt es immer wieder Fälle, die über die juristische Fachwelt hinaus in der breiten Öffentlichkeit Aufmerksamkeit und Interesse erregen ². Ein rechtlich besonders brisantes „ Exerzierfeld“ dieser Satzungen ist der Erlaß von „Bettelsatzungen“, wie sie in Deutschland 1995 namentlich in Fulda und in Saarbrücken verabschiedet worden sind ³ und seit einigen Jahren auch schon in anderen Städten wie Augsburg, München oder Koblenz existieren ⁴. Dabei scheint die Tendenz zum Erlaß solcher Satzungen, die Betteln durch gezieltes körpernahes Ansprechen auf öffentlichen Straßen und Plätzen verbieten, weder eine Frage der Parteipräferenz zu sein ⁵, noch ein spezifisch deutsches Phänomen ⁶. Aber ist sie ein brandaktuelles Phänomen?

I. Die Geschichte des Bettelns

1. Die Entstehung des Bettelns

Betteln ist ein uraltes Phänomen. Schon in Rom und anderen Städten des römischen Reiches soll es Bettler gegeben haben, obgleich die soziale Struktur der römischen Gesellschaft die Entstehung eines „Bettlerwesens“, wie es uns später noch begegnen wird, an sich nicht zuließ ⁷. Bei den Germanen dagegen ließ die Einbindung des einzelnen in Sippe und Haus ⁸ sowie die sachenrechtliche Knechtschaft ⁹ zunächst keinen Raum für die Entstehung der Bettelei. Erst die Veränderungen in der Gesellschaftsstruktur, die sich im Gefolge der Schwächung des Sippenverbandes im Frühmittelalter ergaben, förderten die Entstehung der Bettelei ¹⁰.


2. Betteln im Mittelalter — ein ganz alltäglicher Vorgang

Über die Handhabung des „Problems“ der Bettelei in der fränkischen Zeit wissen wir nicht viel. Nur so viel ist klar: Die Vorstellung einer Strafbarkeit des Bettelns war dem Rechtsdenken des frühen Mittelalters fremd ¹¹. Betteln war keineswegs schon immer ein ethisch oder gar rechtlich mißbilligtes Verhalten. Dennoch ist es auf den ersten Blick überraschend, daß es gerade die Welt des Mittelalters war, die dem Betteln so gelassen und geradezu „liberal“ gegenübertrat. Die Verblüffung läßt allerdings nach, wenn man sich das mittelalterliche Denken vergegenwärtigt, in dem weltlich-geistliche Durchdringung, Bindung weltlicher Gewalt an überirdische Zwecke der christlichen Lehre und geistige Vorherrschaft der Kirche eine enorme Rolle spielten ¹². In diesem Denken war die kirchliche Almosenlehre vorherrschend ¹³. Sie hat in den unterschiedlichen Systemen der Scholastiker des Hochmittelalters, deren wohl bedeutendster Thomas von Aquin (1225—1274) war ¹⁴, ihren Niederschlag gefunden.

Nach dieser den Alltag prägenden Lehre war das Almosengeben neben Beten und Fasten eine Möglichkeit der Buße für begangene Sünden. Almosengeben war aber daneben für jeden Gläubigen eine ethisch-religiöse Verpflichtung, durch die er sich Verdienste erwerben konnte, wenn er sie mit der rechten Gesinnung, d. h. aus Nächstenliebe, vornahm ¹⁵. Das wichtigste Verdienst war Seligkeit, die in der Ethik des Thomas von Aquin als „letzter Zweck eines vernunftbegabten Geschöpfes“ ¹⁶ galt. Betteln war daher erlaubt, Almosengeben sogar geboten. Allerdings machte auch Thomas von Aquin hiervon Ausnahmen: Wer gesund und arbeitsfähig sei und dennoch bettele, der solle nach weltlichem Recht bestraft werden; wer dagegen aus echter Bedürftigkeit, zu religiösen Zwecken (wie z.B. Pilgerfahrten) oder für Aufgaben des Gemeinwohls bettele, der handele rechtens ¹⁷.

Diese theoretische Differenzierung fand im Alltag jedoch keinen Niederschlag. Betteln wurde grundsätzlich nicht als soziales Übel aufgefaßt ¹⁸. Wenn man auch den Armen als solchen verachtete, so wurde die Armut als Lebensideal paradoxerweise geschätzt ¹⁹. Dies zeigt sich besonders augenfällig am Aufstieg der Bettelorden, die zunächst nur von milden Gaben lebten, es dann aber durch zahlreiche Schenkungen und Stiftungen überwiegend zu beachtlichem Reichtum brachten ²⁰. Betteln war zu jener Zeit daher weder verboten noch ehrenrührig ²¹. Es war vielmehr eine nützliche und geradezu notwendige Erscheinung in der „pyramidenförmigen“ ²² Gesellschaftsordnung des Mittelalters, die den Ärmsten zugute kam und zugleich aber den höheren Ständen die Möglichkeit gab, mit dem Almosengeben ihre Sünden zu tilgen ²³.

Im Spätmittelalter wuchs die Zahl der Bettler rasant an. Eine entscheidende Ursache hierfür war die religiös motivierte Spendenfreudigkeit, die durch das Beispiel der Bettelorden schlaglichtartig beleuchtet wird ²⁴. Dazu kam eine infolge von Preissteigerungen anwachsende Zahl verelendeter Menschen, die zudem durch die Intensivierung des Verkehrs zunehmend mobiler wurden ²⁵. Die Belastung insbesondere für die Städte muß enorm gewesen sein.

Zeitgenössische Berichte sprechen von vielen Tausenden umherziehender Bettler die die Landstraßen bevölkerten und die Städte überschwemmten ²⁶. Diese Bettelplage wurde dadurch verschärft, daß ein neuer Typ des Bettlers an Bedeutung gewann: der betrügerische Bettler ²⁷. Eine weitverbreitete zeitgenössische Schrift, der „Liber Vagatorum“, unterschied deren zwei Hauptgruppen: die Krankheitssimulanten zum einen und zum anderen die falschen Geistlichen, die sich als Mönche, Pilger oder dergleichen ausgaben ²⁸.

Es ist nicht verwunderlich, daß insbesondere die in großer Anzahl als Bettler umherziehenden Scharlatane allmählich einen Wandel der Anschauungen bei der Bevölkerung bewirkten. Vor allem die Menschen in den Städten wurden dem Bettel gegenüber kritischer und zugleich auch ablehnender ²⁹. Daher fiel es den Städten leichter, in Übereinstimmung mit der Bevölkerung aus dem Problem, das auch ihre innere Sicherheit ernsthaft bedrohte ³⁰, Konsequenzen zu ziehen. Vorreiter war insoweit die Stadt Nürnberg, die im Mittelalter für die Armenpflege ein „unerreichtes Vorbild für andere Städte“³¹ war. Ihre Bettelordnung aus dem Jahre 1478 wurde zu einem Muster-beispiel, das in ungezählten anderen Städten Nachahmung fand ³².

Typisch für diese Ordnungen war, daß sie den arbeitsunfähigen einheimischen Bettlern das Betteln weiterhin erlaubten. Sie erhielten einen Erlaubnisschein und besondere Bettelabzeichen. Für alle anderen arbeitsfähigen Personen bestand ein striktes Bettelverbot. Fremde Bettler wurden aus der Stadt verwiesen ³³. Inhaltsidentische Bettelverbote für arbeitsfähige Bettler wurden auch in drei aufeinanderfolgenden Reichsabschieden ³⁴ statuiert.

Diese Maßnahmen zur Einschränkung bzw. Beseitigung des Bettels blieben jedoch weitgehend erfolglos. Dies lag zum einen darin begründet, daß die thomasische Almosenlehre in der Bevölkerung trotz zunehmenden Mißtrauens immer noch Rückhalt fand; zum anderen darin, daß die reglementierenden Bettelordnungen kaum noch abschreckende Wirkung hatten, weil sie keine Strafdrohungen vorsahen ³⁵.


3. Betteln in der frühen Neuzeit — ein für die Bettler nicht ganz ungefährlicher Vorgang

Der Umbruch zu stärker repressiven Maßnahmen gegenüber dem Bettel erfolgte in der frühen Neuzeit. Es war Ausdruck zweier paralleler Entwicklungen, die tatsächlicher und zutiefst religiös-ideologischer Natur waren. Tatsächlich waren die Bettelordnungen des Spätmittelalters nicht in der Lage gewesen, den Heerscharen umherziehender Bettler Einhalt zu gebieten. Vielmehr nahm das Bettlerunwesen zunehmend gefährlichere Züge an und gipfelte — wie oft in solchen Situationen — rasch in dem Ruf, „schärfere Verfügungen zu treffen und die Zahl der Bettelrichter zu vermehren, um die größeren der alten Bettler in den Bettelstock oder nach Gelegenheit ihrer Verwirkung in das Loch gefänglich einzuziehen, bis gegen ihre Angehörigen Gebühr fürgenommen werde“ (Beschluß des Rates der Stadt Nürnberg 1588) ³⁶.

Reichspolizeiordnungen sahen gegen den Bettel Maßregeln und Ausweisungen vor. Die Peinliche Gerichtsordnung Karls V (Constitutio Criminalis Carolina) von 1532 stellte „verdechtige Bettler und Landfahrer unter die Aufsicht der Obrigkeit“ (Art. 39). In manchen Städten wurden betrügerische Bettler gar ausgepeitscht oder anderweitig bestraft ³⁷. Als im Gefolge des 30-jährigen Krieges Dörfer, Städte und Landschaften verwüstet und ausgebrannt oder von umherziehenden Söldnern ausgeplündert wurden, bekamen die vagabundierenden Bettlerbanden einen unvorstellbaren Zuwachs ³⁸. Dies führte dazu, daß man das Betteln mit drakonischen Polizeistrafen belegte. Gefängnis inklusive körperlicher Züchtigung, Galeerenstrafe und Brandmarkung waren üblich ³⁹. Schließlich drohte den umherziehenden Bettlern gar der Tod am Galgen oder auf dem Rad ⁴⁰. Im Rückfall der Bettelei wurden die Bettler oft gehenkt, nachdem man sie vorher mit Abschneiden der Ohren oder im mildesten Fall mit Prügel bestraft hatte ⁴¹. Als Relikt dieser Strafen wurden fremde Bettler in Bayern 1751 noch gebrandmarkt und bei fortgesetzter Begehung hingerichtet ⁴²

Diese Vorgänge waren von ideologisch-geistigen Umbrüchen begleitet, die ebenfalls einen großen Einfluß auf die Bettelgesetzgebung hatten. Hier ist vor allem die Reformation zu nennen. In bewußtem Gegensatz zur Almosenlehre vertrat Luther die These, daß die Erlösung allein über den Glauben zu erreichen sei. Die Nächstenliebe gebiete dem Christen nicht, Almosen zu geben, sondern die Beseitigung der Bettelei ⁴³. Dieses Ziel verfolgte aus gänzlich anderem Blickwinkel auch der Humanismus. Dieser wurde von Erasmus von Rotterdam (1469—1536), Thomas Morus (1478—1535) und vor allem von Johann Ludwig Vives (1492—1540) geprägt.

Vives begründete seine Forderung nach einem ausnahmslosen Bettelverbot in seiner Schrift „De subventione pauperum“ von 1526 damit, daß in jedem Menschen eine natürliche Freude an der Arbeit angelegt sei, die durch andauernde Untätigkeit „verschüttet“ werden könne ⁴⁴. Diese Untugend könne bei jedem Bettler — auch bei dem kranken oder alten — durch eine angemessene Arbeit beseitigt werden. Hierbei setzte Vives generell zunächst auf Freiwilligkeit. Den Arbeitsunwilligen dagegen wollte er durch Behandlung in einer Zwangsarbeitsanstalt bestrafen und zugleich auch erziehen ⁴⁵.

Die geschilderten humanistischen Forderungen wurden in Frankreich („renfermement des pauvres“) und England, wo infolge des Merkantilismus Arbeitskräftemangel herrschte, sehr rasch, sehr radikal und bald auch allein wirtschaftspolitisch motiviert durchgesetzt ⁴⁶. In Deutschland dagegen, das wegen seiner Zersplitterung an diesem Aufschwung nicht so schnell teilnahm, wurden nach dem Vorbild des ersten Zuchthauses in Amsterdam (1595) erst im Verlaufe des 17. Jahrhunderts Zucht- und Werkhäuser gegründet. In diese wurden ganz nach den Vorstellungen Vives‘ neben Kleinkriminellen auch Bettler eingesperrt ⁴⁷. Das Zuchthaus war im wesentlichen eine Verbindung von Armenhaus, Arbeitshaus und Strafanstalt ⁴⁸ in welches man „das zuchtlose Volk einsperrte, um es durch strenge Zucht und harte Arbeit an ein ordentliches Leben zu gewöhnen“ ⁴⁹. Die zunächst mehr sozialpolitisch motivierten Zuchthäuser wurden wie im übrigen Europa sehr rasch wirtschaftlichen Zwecken gewidmet. Einerseits lieferten sie billige Arbeitskräfte, andererseits vernichteten sie wiederum Arbeitsplätze, wodurch Arbeiter in den Bettlerstand abgedrängt wurden ⁵⁰.


4. Betteln im Zeitalter von Aufklärung und Liberalismus

Die Aufklärung postulierte den vernunftbegabten Menschen, der seinem Wesen nach erziehbar sei. Einem solchen Menschenbild, so meinten die Aufklärer, könne der Staat aber nur gerecht werden, wenn er als Wohlfahrtsstaat die Mitverantwortung für das Wohl seiner Untertanen übernehme ⁵¹. Diesem sozialen Ziel bemühten sich die Staaten denn auch, mit gesetzlichen Regelungen gerecht zu werden.

Als charakteristisch kann insoweit das Allgemeine Preußische Landrecht (ALR) von 1794 gelten. Es delegierte die Armenpflege an die Gemeinden und gewährte den nichtarbeitsfähigen Armen — ganz im aufklärerischen Sinne — einen Anspruch auf staatliche Hilfe, sofern keine unterhaltspflichtigen Angehörigen mehr vorhanden waren. Den Gemeinden und den (oft) privaten Trägern räumte das ALR in bezug auf die arbeitsfähigen Armen unerträglich weitgehende Befugnisse ein. Nach diesen besaßen sie das Recht, Bettler zwangs- und strafweise in Landesarmenhäuser einzuweisen, wo sie solange festgehalten werden konnten, bis Aussicht auf eine Erwerbsgelegenheit für sie gegeben war. Das konnte angesichts der Massenarbeitslosigkeit jener Zeit einen langjährigen Freiheitsentzug bedeuten. In den Armenhäusern war der eingewiesene Bettler einem rigorosen Anstaltsreglement unterworfen, dessen Ausgestaltung vollends den Anstaltsträgern überlassen war. Die Einnahmen aus der Anstaltsarbeit konnten die Träger für sich verwerten ⁵².

Diese nach heutigen rechtsstaatlichen Vorstellungen unvorstellbaren Regelungen stellten immerhin aber wenigstens die endgültige Abkehr von den drakonischen Polizeistrafen der Vergangenheit ⁵³ dar. Im Ergebnis brachten sie aber für die Bettler eine echte (Arbeits-)Strafe mit sich, was in der Realität zur weiteren Kriminalisierung des Bettels beitrug. Der „Erfolg“ dieser vom Merkantilismus geprägten „Armenfabriken“ auf wirtschaftlicher Ebene brachte seit Mitte des 18. Jahrhunderts immer mehr deutsche Staaten dazu, ihre bestehenden Arbeits- und Zuchthäuser auszubauen und neue zu errichten ⁵⁴.


5. Betteln im 19. Jahrhundert bis April 1974 — ein Fall für das StGB

Im Reichsstrafgesetzbuch von 1871 wurde das Betteln reichseinheitlich in § 361 RStGB, der wörtlich aus dem preußischen Strafgesetzbuch von 1851 stammt, bezeichnenderweise zusammen mit Landstreicherei und Arbeitsscheu als Straftatbestand normiert ⁵⁵.

§ 361 RStGB. Mit Haft wird bestraft: ...

3. wer als Landstreicher umherzieht;

4. wer bettelt oder Kinder zum Betteln anleitet oder ausschickt, oder Personen, welche seiner Gewalt und Aufsicht untergeben sind und zu seiner Hausgenossenschaft gehören, vom Betteln abzuhalten unterläßt; ...

7. wer, wenn er aus öffentlichen Armenmitteln eine Unterstützung empfängt, sich aus Arbeitsscheu weigert, die ihm von der Behörde ausgewiesene, seinen Kräften angemessene Arbeit zu verrichten.

Haft war die leichteste Form der Freiheitsstrafe. Ihr Höchstbetrag belief sich auf sechs Wochen, ihr Mindestbetrag auf einen Tag (§ 18 I RStGB); bei gleichzeitiger Aburteilung mehrerer Übertretungen (Tatmehrheit) betrug das Höchstmaß drei Monate (§ 77 II, 78 II RStGB). Dabei war es möglich, die sonst als „einfache Freiheitsentziehung“ bezeichnete Haftstrafe durch Zulässigkeit des Arbeitszwangs zu verschärfen, wobei die Gefangenen zu Arbeiten auch außerhalb der „Verbüßungsanstalt“ angehalten werden konnten (§ 362 I RStGB). Zusätzlich konnte der Bettler für bis zu fünf Jahre unter Polizeiaufsicht gestellt werden, was die Möglichkeit der Anordnung von Aufenthaltsverboten für bestimmte Orte und der jederzeitigen Durchführung von Haus(durch)suchungen beinhaltete (§ 38, 39 RStGB). Bei Betteln im Rückfall (mehrfache Verurteilungen in den letzten drei Jahren) bzw. qualifizierter Bettelei (Betteln unter Drohungen oder mit Waffen) konnte im Urteil darüber hinaus Überweisung an die Polizeibehörde nach verbüßter Strafe angeordnet werden (§ 362 II RStGB). Diese konnte nach eigenem Ermessen den Verurteilten entweder freilassen, zu gemeinnützigen Arbeiten verwenden oder für bis zu zwei Jahre in ein Arbeitshaus mit strengen Vollzugsbedingungen einweisen ^{56, 57}.

Unter dem Nationalsozialismus trat in dem seit 1871 nahezu unverändert geltenden Rechtszustand eine erhebliche Verschärfung ein. Mit Gesetz vom 24. 11. 1933 wurde die Möglichkeit der Überweisung an die Landespolizeibehörde beseitigt. Statt dessen wurde als Maßregel der Besserung und Sicherung die Einweisung in ein Arbeitshaus (bei erstmaliger Einweisung für höchstens zwei, bei wiederholter Einweisung höchstens vier Jahre) eingeführt, die nur zulässig war, wenn der Bettler nicht aus Not, sondern aus Arbeitsscheu, Liederlichkeit oder gewerbsmäßig gehandelt hatte (§§ 42a I Nr. 3, 42d I, III RStGB).

Den Beweggrund für die erhebliche Verschärfung verdeutlicht das folgende Zitat aus einem von Gürtner (Reichsminister der Justiz) und Freisler (Staatssekretär und späterer Präsident des Volksgerichtshofes) herausgegebenen Buch: „Wer sich wie die Bettler und Landstreicher außerhalb des Arbeitswillens des Volkes stellt und am Ertrage des Arbeitsfleißes anderer mühelos nur schmarotzen will, ist stets hart zu bestrafen und nach Möglichkeit im Arbeitshaus zur Arbeitsleistung zu erziehen“ ⁵⁸.

Diese gesetzliche Regelung blieb bis zum Ende der sechziger Jahre unverändert in Kraft. Doch war in der Nachkriegszeit sowohl die Anzahl der jährlichen Einweisungen als auch die Haftdauer erheblich geringer ⁵⁹. Erst im Jahre 1969 wurde die für diese Zeit archaisch anmutende verschärfte Haft mit dem Erlaß des Ersten Strafrechtsreformgesetzes endlich beseitigt. Zugleich wurde der Strafrahmen für Übertretungen dahingehend abgeändert, daß für sie Freiheitsstrafe bis zu sechs Wochen oder Geldstrafe bis zu fünfhundert Deutsche Mark angedroht wurde. Darüber hinaus wurde auch die Maßregel der Besserung und Sicherung der Einweisung in ein Arbeitshaus im Strafgesetzbuch ersatzlos gestrichen. Dies war unter anderem durch die in der Wissenschaft und Praxis immer lauter gewordene Kritik möglich geworden, die zu Recht diese Maßregel für rechtsstaatlich bedenklich hielt, weil von Bettlern (Prostituierten und Landstreichern), die in die Arbeitshäuser eingewiesen wurden, keine ernstlichen Gefahren für die Sicherheit der Allgemeinheit ausgingen und dieser Kreis in die Betreuung der Sozialhilfe gehörte ⁶⁰. Folgerichtig wurde deshalb fünf Jahre später im April 1974 auch die als ein Relikt eines überkommenen Tätertypenstrafrechts ⁶¹ empfundene Bestimmung des § 361 Nr. 4 StGB außer Kraft gesetzt. Bemerkenswert ist, daß der Straftatbestand der Bettelei trotz aller politischen Umwälzungen fast hundert Jahre lang im Wortlaut nahezu unverändert in Kraft geblieben ist.


6. Betteln in der ehemaligen DDR — war das „sozialistische“ Strafrecht fortschrittlicher?

Ein erster Blick in das StGB der ehemaligen DDR zeigt, daß Betteln als solches dort nicht strafbar war. Oder vielleicht doch? War der „Sozialismus“ hier dem bundesdeutschen Strafrecht zumindest vor 1974 überlegen? Wie bei so vielem in „sozialistischen“ Staaten tut auch hier ein zweiter Blick Wunder. Zwar war Betteln straflos, „Arbeitsscheu“ dagegen wurde auch in der DDR empfindlich bestraft (Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren, im Rückfall bis zu fünf Jahren). Zusätzlich konnte auf Aufenthaltsbeschränkung und Erziehungsaufsicht erkannt werden ⁶². Für die Maßnahmen waren gemäß einer Verordnung von 1979 die örtlichen Räte zuständig ⁶³. Diese konnten auch aus eigener Befugnis heraus kriminell gefährdeten Personen Auflagen erteilen, wie „bestimmte Räumlichkeiten oder Orte (Anlagen, Plätze u. ä.) nicht zu besuchen“. Die örtlichen Räte hatten dabei auch darüber zu entscheiden, wer als kriminell gefährdet zu gelten hatte. Dies konnten nach der Verordnung „Bürger, die Anzeichen der Entwicklung einer asozialen Lebensweise erkennen lassen“ sein. Wer aber war asozial? Das strafrechtliche Standardlehrbuch nennt Arbeitsscheu, Landstreicherei und Bettelei als typische Erscheinungsformen ⁶⁴ - eine Trias, die uns wohl bekannt ist. Wer nun also als Bettler vorsätzlich gegen die Auflage, Parks usw. zu meiden, verstieß, konnte zu gemeinnütziger Arbeit herangezogen, zu einer Ordnungsstrafe bis 500 Mark oder bei „Vorteilsstreben“ gar bis zu 1000 Mark verurteilt werden. Betteln war somit mittelbar auch in der ehemaligen DDR strafbar — wenn es auch letztlich nur mit einer Ordnungsstrafe belegt wurde.

II. Betteln - „quo vadis?“

Die Diskussion um die rechtliche Bewertung der Bettelei ist mit der Beseitigung ihrer Strafbarkeit in den 70er Jahren, ohne daß der Bundesgesetzgeber sie damals in den Rang einer Ordnungswidrigkeit erhoben hat, bis heute nicht zur Ruhe gekommen. Vielmehr hat sie seit Erlaß der „Bettelsatzungen“ in einigen Städten Deutschlands an Vehemenz zugenommen und wird von Befürwortern und Gegnern mit einer Polemik geführt, die eine sachgerechte und rationale Debatte häufig kaum noch zuläßt.

Den Befürwortern von „Bettelverboten“ ist sicherlich darin beizupflichten, wenn sie anführen, daß das Betteln in den vergangenen Jahren an Umfang und Ausmaß erheblich zugenommen hat. Das hat zweifellos in den gesellschaftlichen Zentren der Städte (Einkaufspassagen, Märkte, Fußgängerzonen) zu erheblichen Belästigungen der Anlieger, Gewerbetreibenden und Passanten geführt. Geklagt wird im allgemeinen über aggressives Vorgehen von bettelnden Personen, akzeptiert wird dagegen das Betteln selbst. Diese Differenzierung machen sich auch die erlassenen „Bettelsatzungen“ zu eigen, indem sie lediglich „aggressives“ Betteln, d. h. „Betteln durch gezieltes körpernahes Ansprechen von Personen“ ⁶⁵, nicht dagegen „stilles“ Betteln für rechtswidrig erklären. Fraglich ist, ob eine solche Differenzierung rechtlich geboten und zulässig ist. Sicherlich muß der Bürger insoweit geschützt werden, als durch „aggressives“ Betteln direkt in seine Persönlichkeitssphäre (körperliche Unversehrtheit, Ehre, Freiheit u. a.) eingegriffen wird. Der Schutz dieser Rechtsgüter wird schon durch einschlägige Strafgesetze (§§ 223 ff., 239, 240, 185 StGB u. a.) ausreichend garantiert. Gegen geltende Tatbestände des Ordnungswidrigkeitenrechts, soweit sie den Schutz der öffentlichen Ordnung bezwecken, verstößt aggressives Betteln demgegenüber nicht; insbesondere erfaßt die Vorschrift des § 118 I OWiG (Belästigung der Allgemeinheit) das beschriebene Verhalten nicht ⁶⁶.

Die in den Bettelsatzungen gewählte juristisch fragwürdige Konstruktion, das Betteln durch gezieltes körpernahes Ansprechen zur nicht erlaubnisfähigen Sondernutzung zu erklären, setzt sich überdies in Widerspruch zur Entscheidung des Bundesgesetzgebers von 1974, den Straftatbestand der Bettelei (§ 361 Nr. 4 StGB a. F.) abzuschaffen, weil „von den Bettlern keine ernstlichen Gefahren für die Sicherheit der Allgemeinheit ausgingen“ ^{67, 68}. Ein solcher Wertungswiderspruch wäre hinnehmbar, wenn nicht ernstlich zu befürchten wäre, daß aufgrund von Verstößen gegen die „Bettelsatzung“ ergangene Bußgeldbescheide ⁶⁹ wirkungslos bleiben würden und deshalb sehr bald — wie die dargestellte Geschichte der wirkungslosen spätmittelalterlichen Bettelordnungen beweist — der Ruf nach „schärferen Verfügungen“, d. h. Einführung eines besonderen Bettelstraftatbestandes laut werden würde.

Die „Bettelsatzungen“ drohen mithin die leidvolle Geschichte des Bettels wieder von vorne aufzurollen. Dieser Preis wäre zu hoch! Nichts an Aktualität und Gültigkeit haben die Ausführungen des Schweizer Sozialwissenschaftlers J. J. Vogt aus dem Jahre 1854 verloren:

„Wir fragen, welche Grenze man Mensch gegen Mensch zwischen den Lustreisen vornehmer Personen und dem Umherziehen armseliger Bettler ziehen sollte. Wo ist der Jurist, der angesichts göttlicher Gleichheitsprinzipien hier irgend ein Strafrecht zu begründen vermag? Die freie Bewegung ohne die Verletzung der Rechte Dritter ist eine Konsequenz des Rechts auf den Genuß der Selbständigkeit, folglich unantastbar, und man wollte sie dennoch als strafbar erklären?“ ^7O.

Dem ist — nach Ansicht der Verfasser — nichts hinzuzufügen.



Ergänzende Anmerkung:

Das OLG Saarbrücken hat mit Beschluß vom 15.09.1997 (Akt.-Z.: Ss(Z) 217/97 (51/97)) im Wege einer Inzidentprüfung (Einspruch gegen einen Bußgeldbescheid) die einschlägigen Bestimmungen der „Saarbrücker Bettelsatzung“ für nichtig erklärt. Da es sich bei diesem Verfahren nicht um ein Normenkontrollverfahren gemäß § 47 VwGO handelte, ist diese Entscheidung nur zwischen dem Betroffenen und der Stadt Saarbrücken in Rechtskraft erwachsen. Trotzdem sah sich die Stadt Saarbrücken dadurch veranlaßt die Satzung entsprechend der Gerichtsentscheidung zu ändern: In Übereinstimmung mit § 14 Absatz 1 Satz 2 SaarlStrG wird das Niederlassen zum Alkoholgenuß und das Betteln durch gezieltes körpernahes Ansprechen nur für den Fall zur nicht erlaubnisfähigen Sondernutzung erklärt, wenn durch diese Verhaltensweisen der Gemeingebrauch anderer unzumutbar beeinträchtigt wird (vgl. im einzelnen Bindzus/ Lange, Alkoholgenuß als Sondernutzung? Die „Saarbrücker Bettelsatzung“ macht weiter von sich reden – OLG Saarbrücken, NJW 1998, 251, in JuS 1998, S. 696; sehr instruktiv für die praktische Ausbildung: Kube, Hanno, Der praktische Fall – Öffentlichrechtliche Klausur: Büßt der Bettler?, in JuS 1999, S. 176 ff.).



Fußnoten:


1) Vgl. hierzu statt vieler: Degenhart, StaatsR, 10. Aufl. (1994), Rdnrn. 254 ff.

2) „Satzung über die Erhebung einer Verpackungssteuer in Kassel“ v. 16.12.1991. Vgl. dazu BVerwG, NVwZ 1995, 59 =JuS 1995, 558 Nr. 16 (Selmer; vgl. dazu auch die Diskussion um eine Straßenausbaubeitragssatzung im Saarland.

3) Die „Gefahrenabwehrordnung“ der Stadt Fulda wurde vom Regierungspräsidium Kassel nicht genehmigt. In Saarbrücken wurde durch §§ 2 I Nr. 15, 5 I Nr. 5 der Zweiten Änderungssatzung zur Satzung der Landeshauptstadt Saarbrücken über Sondernutzungen an öffentlichen Verkehrsflächen vom 10. 6. 1986 „das Betteln durch gezieltes körpernahes Ansprechen von Personen im Geltungsbereich der Satzung“ zu einer nicht genehmigungsfähigen Sondernutzung erklärt. Diese Bestimmung („Saarbrücker Bettelsatzung“) wurde vom Stadtrat im Mai 1995 verabschiedet, vom Innenministerium Anfang August genehmigt und ist im September 1995 in Kraft getreten.

4) Während die Augsburger Satzung am 30. 7. 1992 verabschiedet wurde, existiert die Münchener Satzung für den Altstadt-Fußgängerbereich bereits erheblich länger; der VGH München hat sie am 27. 10. 1982 für rechtmäßig erklärt (Saarbrücker Zeitung v. 21. 4. 1995).

5) Fulda wird mehrheitlich christdemokratisch, Saarbrücken mehrheitlich sozialdemokratisch „regiert“. Im Saarbrücker Stadtrat stimmten alle Fraktionen (CDU, FDP, SPD) bis auf Bündnis 90/Die Grünen der Satzung zu.

6) Per Verordnung haben zahlreiche Städte in Frankreich die „aggressiven Bettler“ aus ihren Fußgängerzonen verbannt (1993: Perpignan; 1994: Avignon, Toulouse; 1995: La Rochelle, Pau, Toulon, Carpentras); nach den im Frühjahr 1995 stattgefundenen Präsidentschaftswahlen scheint sich diese Tendenz sogar noch zu verstärken (vgl. Der Spiegel Nr. 33/95).

7) Böhmert, Die Armenpflege, 1890, S. 19; Menzler, Die Bettelgesetzgebung des 17. und 18. Jhdt. im Gebiete des heutigen Landes Hessen, Diss. 1967, S. 1 f. Bettelverbote gab es zunächst nicht. Erst die Gesetze der Kaiser Gratinian, Valentinian und Theodosius brachten Bettelverbote.

8) Vgl. dazu Mitteis/Lieberich, Dt. Rechtsgeschichte, 18. Aufl. (1988, S. 23ff.)

9) Mitteis/Lieberich (o. Fußn. 8), S. 30.

10) Menzler (o. Fußn. 7), S. 4.

11) Menzler (o. Fußn. 7), S. 4; Schädler, Veränderung der Armenpflege in Dtld. durch die Aufklärung, Diss. 1980, S. 10; Bertsch, Über Landstreicherei und Bettel, 1894, S. 12.

12) Vgl. dazu: Laufs, Rechtsentwicklungen in Dtld., 4. Aufl. (1991), S. 18f.; Mitteis/Lieberich (o. Fußn. 8), S. 119ff.

13) Scherpner, Theorie der Fürsorge, 2. Aufl. (1974), S. 25.

14) Grabmann, Thomas von Aquin, Persönlichkeit und Gedankenwelt, 7. Aufl. (1946), S. 61.

15) Scherpner (o. Fußn. 13), S. 28; Grabmann (o. Fußn. 14), S. 158; Schädler (o. Fußn. 11), S. 8.

16) Grabmann (o. Fußn. 14), S. 153.

17) Scherpner (o. Fußn. 13), S. 33 f.

18) Klein, Armenfürsorge und Bettelbekämpfung in Vorderösterreich 1753—1806, Diss. 1989, S. 23.

19) Klein (o. Fußn. 18), S. 22.

20) Müller, in: Berg (Hrsg.), Bettelorden und Stadt, 1992, S. 65 (81 f.).

21) Menzler (o. Fußn. 7), S. 6.

22) Laufs (o. Fußn. 12), S. 22.

23) Klein (o. Fußn. 18), S. 22; Menzler (o. Fußn. 7), S. 6; Scherpner, Geschichte der Jugendfürsorge, 2. Aufl. (1979), S. 17.

24) Menzler (o. Fußn. 7), S. 7 f.; Schädler (o. Fußn. 11), S. 8.

25) Schädler )o. Fußn. 11), S. 11.

26) Menzler (o. Fußn. 7), S. 7.

27) Scherpner (o. Fußn. 13), S. 49 ff.

28) Scherpner (o. Fußn. 13), S. 203 f.

29) Klein (o. Fußn. 18), S. 24.

30) Schädler (o. Fußn. 11), S. 11.

31) Endres, in: Pfeiffer, Nürnberg — Geschichte einer europäischen Stadt, 1971, S. 194 (199). Dies gilt insb. auch für die Jugendfürsorge (vgl. dazu: Mummenhoff, Das Findel- und Waisenhaus zu Nürnberg, 1914).

32) Menzler (o. Fußn. 7), S. 7.

33) Scherpner (o. Fußn. 13), S. 49 ff.

34) Reichsabschiede: Freiburg (1489), Lindau (1497) und Augsburg (1500>; vgl. Scherpner (o. Fußn. 23), S. 31 und Bertsch (o. Fußn. 11), S. 12 f.

35) Menzler (o. Fußn. 8), S. 8; Schädler (o. Fußn. 11), S. 12; Klein (o. Fußn. 18), S. 24; Bertsch (o. Fußn. 11), S. 12.

36) Zitiert nach: Menzler (o. Fußn. 7), S. 9.

37) Bertsch (o. Fußn. 11), S. 14.

38) Scherpner (o. Fußn. 23), S. 50f.

39) Menzler (o. Fußn. 7), S. 10; Schädler (o. Fußn. 11), S. 18.

40) Scherpner (o. Fußn. 13), S. 45.

41) Eisenhardt, Strafvollzug, 1978, S. 29.

42) Münsterberg, Die Armenpflege, Einführung in die praktische Pflegethätigkeit, 1897, S. 30; Bertsch (o. Fußn. 11), S. 18.

43) Schädler (o. Fußn. 11), S. 13.

44) Scherpner (o. Fußn. 13), S. 90 ff.

45) Scherpner (o. Fußn. 13), S. 98.

46) Scherpner (o. Fußn. 23), S. 41 ff.

47) Schädler (o. Fußn. 11), S. 30; Rusche/Kirchheimer, Sozialstruktur und Strafvollzug, 1974, S. 63.

48) Rusche/Kirchheimer (o. Fußn. 47), S. 63 f.

49) Krohne, Lehrb. der Gefängniskunde unter Berücksichtigung der Kriminalstatistik und Kriminalpolitik, 1889, S. 15.

50) Schädler (o. Fußn. 11), S. 32.

51) Schädler (o. Fußn. 11), S 59.

52) Schädler (o. Fußn. 11), S. 60 ff.

53) Menzler (o. Fußn. 7), S. 97.

54) Vgl. dazu: Klein (o. Fußn. 19), S. 65: Allein in Preußen existierten 1775 33 Anstalten mit ca. 6000 Plätzen.

55) Dengler, Der Bettel im RStGB, Diss. 1932, S. 23.

56) Rüdorff, Komm. z. RStGB, 2. Aufl. (1877), § 362 Anm. 1; Dengler (o. Fußn. 55), S. 77 ff.; v. Hippel, Bettel, Landstreicherei und Arbeitsscheu, 1895, S. 132: 1895 existierten im Deutschen Reich 47 Arbeitshäuser.

57) Verfügung der Ministerien der Justiz und des Innern betreffend die Stellung unter Polizeiaufsicht und die Beschlußfassung über Unterbringung eines Verurteilten in ein Arbeitshaus oder Verwendung desselben zu gemeinnützigen Arbeiten vom 15. 10. 1872, abgedr. bei Scharpff (Hrsg.), Hdb. d. ArmenR, 1896, S. 503 ff.

58) Gürtner/Freisler, Das neue StrafR, 1936, S. 159.

59) Jescheck, AT, .1. Aufl. (1969), S. 536 f.: In der Zeit zwischen 1934 und 1937 gab es zwischen 1000—2000 Einweisungen jährlich, während diese Zahl 1969 unter 400 lag.

60) Jescheck, AT, 2. Aufl. (1972), S. 61 f.

61)Jescheck (o. Fußn. 59), S. 33.

62) StGB sowie angrenzende Gesetze und Bestimmungen, Berlin (Ost) 1981, § 249 I, IV, V.

63) StGB (o. Fußn. 62), S. 276 ff.: Ebenso die weiteren Zitate. Verordnung über die Aufgaben der örtlichen Räte und der Betriebe bei der Erziehung kriminell gefährdeter Bürger i. d. F. der 2. VO v. 6. 7. 1979.

64) Abisch u. a., StrafR BT, Berlin (Ost) 1981, S. 235 f.

65) So wortgleich §§ 2 I Nr. 15, 5 I Nr. 5 der Zweiten Änderungssatzung der Satzung der Landeshauptstadt Saarbrücken über Sondernutzungen und § 6 der Münchener Altstadt-Fußgängerbereichs-Satzung i. d. E v. 27. 5. 1994.

66) Göhler, OWiG, 10. Aufl. (1992), § 118, Rdnrn. 4 ff.

67) Vgl. Bindzus/ Lange, Alkoholgenuß als Sondernutzung? Die „Saarbrücker Bettelsatzung“ macht weiter von sich reden – OLG Saarbrücken, NJW 1998, 251, in JuS 1998, S. 696.

68) Jescheck (o. Fußn. 60), S. 61.

69) Vgl. dazu z. B.: §§ 18, 61 I Nr. 1 SaarlStrG.

70) Vogt, Das Armenwesen und die diesfälligen Staatsanstalten II, Bern 1854, S. 215.


Mit freundlicher Genehmigung der Schriftleitung der Zeitschrift Juristische Schulung (JuS) entnommen aus JuS 06/96 S. 482 ff, überarbeitet und ergänzt 02/2000.