RECHTSFRAGEN DER STAATSANGEHöRIGKEIT

Das deutsche Staatsangehörigkeitsrecht ist in Bewegung geraten. Nachdem in den letzten Jahren zwar diverse Änderungen der maßgeblichen einfachgesetzlichen Vorschriften erfolgten[1], die insbesondere die erleichterte Einbürgerung von Ausländern zum Inhalt hatten, aber an den traditionellen Erwerbstatbeständen des deutschen Staatsangehörigkeitsrechts festgehalten wurde, rüttelt der Bundestag mit seinem nunmehr auch vom Bundesrat abgesegneten Gesetzentwurf[2] an den Grundfesten dieses Rechtsgebiets. Die seit Jahren diskutierte, grundlegende Reform des Staatsangehörigkeitsrechts hat zu heftigen gesellschaftspolitischen Kontroversen geführt, die sich auch in der verfassungsrechtlichen und rechtspolitischen Auseinandersetzung um das Staatsangehörigkeitsrecht niedergeschlagen haben. Insofern kann die Aussage Roman Herzogs, das Staatsangehörigkeitsrecht sei ein "stiefmütterlich" behandeltes Rechtsgebiet[3], nur noch sehr eingeschränkt als richtig bezeichnet werden. Der Schwerpunkt dieser Arbeit wird auf einer Darstellung der verfassungsrechtlichen Grundlagen des deutschen Staatsangehörigkeitsrechts und der verfassungsrechtlichen Beurteilung des Gesetzesentwurfs des Bundestags liegen. Die rechtspolitische Frage nach der Notwendigkeit der Reform des Staatsangehörigkeitsrechts kann indes im Rahmen dieser Arbeit aus Raumgründen nicht behandelt werden.

Zunächst bedarf der Begriff der Staatsangehörigkeit einer Klärung. Nach allgemeinen staatsrechtlichen Grundsätzen bilden die Staatsangehörigen eines Staates das Staatsvolk, welches nach der Jellinekschen Drei-Elemente-Lehre neben Staatsgebiet und Staatsgewalt eines der drei konstituierenden Merkmale für die Existenz eines Staates bildet.[4] In einer Demokratie ist die Bestimmung des Staatsvolks insofern von höchster Wichtigkeit, als daß die Staatsgewalt allein von eben diesem Staatsvolk ausgeht, vgl. Art. 20 II 1 GG[5]. Einigkeit über den Begriff der Staatsangehörigkeit besteht insoweit, als daß Staatsangehöriger eines Staates ist, wer der Personalhoheit des betreffenden Staates unterliegt.[6] Inhalt dieses Prinzips der Personalhoheit ist die Zuordnung von Personen zu einem Staat, der ihnen Schutz bietet und von ihnen Gehorsam verlangt und dies auch dann tut, wenn sie das Staatsgebiet verlassen.[7] Ausländer ist in Abgrenzung dazu, wer zwar der Gebietshoheit, dh der alleinigen, andere Staaten ausschließenden Herrschaftsausübung auf einem Teil der Erdoberfläche über alle dort befindlichen Personen und Sachen, eines Aufenthaltsstaates unterliegt, nicht aber dessen Personalhoheit.[8]

Über die Rechtsnatur der Staatsangehörigkeit besteht Uneinigkeit; während sie nach einer Auffassung als Rechtsverhältnis, also als gegenseitiges Rechte- und Pflichtenverhältnis verstanden wird[9], handelt es sich bei ihr nach anderer Ansicht um eine Eigenschaft, also um einen auf Mitgliedschaft beruhenden Status.[10] Nach einer dritten Meinung soll die Staatsangehörigkeit als Verknüpfung aus Rechtsverhältnis und Status angesehen werden.[11] Praktische Konsequenzen ergeben sich aus dieser Meinungsverschiedenheit allerdings nicht; die Auffassungen unterscheiden sich im Ergebnis nur insoweit, als daß nach der sog. Rechtsverhältnistheorie die mit der Staatsangehörigkeit verbundenen Rechte und Pflichten unmittelbar aus der Staatsangehörigkeit folgen, während sie sich nach der sog. Statustheorie erst mittelbar aus dem Status ergeben. Aufgrund der mangelnden Relevanz dieser Unterscheidung soll hier nicht näher auf diesen rein theoretischen Streit eingegangen werden.

Eine ausdrückliche Definition des Begriffs der deutschen Staatsangehörigkeit findet sich im Grundgesetz nicht, der Begriff wird von der Verfassung in den einschlägigen Normen der Artt. 16 I, 73 Nr. 2, 116 vielmehr vorausgesetzt.[12] Innerhalb gewisser Grenzen ist die Bestimmung des Kreises der deutschen Staatsangehörigen insofern dem einfachen Gesetzgeber überlassen.[13] Die Frage, welche Grenzen das Grundgesetz dem einfachen Gesetzgeber bei dieser Bestimmung auferlegt, wird einen Schwerpunkt dieser Arbeit bilden.

Der Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit richtet sich nach bisher geltender Rechtslage einfachgesetzlich nach § 3 RuStAG. Der einfachgesetzliche Gesetzgeber hat sich bei der Ausgestaltung des wichtigsten Erwerbstatbestandes, dem Geburtserwerb, bei der Wahl zwischen dem sog. Territorialprinzip (ius soli), wonach der Erwerb der Staatsangehörigkeit bereits durch die Geburt im Inland unabhängig von der Staatsangehörigkeit der Eltern erfolgt und dem sog. Abstammungsprinzip (ius sanguinis), bei dem die Staatsangehörigkeit des Kindes durch die seiner Eltern vermittelt wird, in § 3 Nr. 1 RuStAG für letzteres entschieden. Danach wird die deutsche Staatsangehörigkeit durch Geburt erworben, wenn gem. § 4 RuStAG ein Elternteil die deutsche Staatsangehörigkeit besitzt. Weitere Erwerbstatbestände sind insbesondere die Annahme als Kind, §§ 3 Nr. 3, 6 RuStAG, sowie die Einbürgerung eines Ausländers, §§ 3 Nr. 5, 8ff. RuStAG, §§ 85ff. AuslG.

Der Begriff der deutschen Staatsangehörigkeit ist vom Begriff des Deutschen abzugrenzen. Art. 116 I verwendet den Begriff des Deutschen als Oberbegriff für deutsche Staatsangehörige und Mitglieder einer Personengruppe, die aus den Flüchtlingen oder Vertriebenen deutscher Volkszugehörigkeit oder deren Ehegatten oder Abkömmlingen besteht, sofern diese in dem Gebiet des Deutschen Reiches nach dem Stande vom 31.12.1937 Aufnahme gefunden haben. Diese sog. Status-Deutschen sind also weder deutsche Staatsangehörige, noch Ausländer iSd Ausländergesetzes (§ 1 II AuslG); sie nehmen vielmehr einen besonderen Status ein.[14] Für eine Verfassung ist es zwar ungewöhnlich, daß sie die Angehörigen ihres Staatsverbandes nach Graden effektiver Zugehörigkeit bestimmt, durch vielfache Aus- und Einbürgerungen, Umsiedlungen und Vertreibungen, Gebietserwerbungen und -verluste vor und nach 1945 war jedoch bei Entstehung des Grundgesetzes eine eindeutige Bestimmung des Kreises der Angehörigen des Staatsvolkes unmöglich. Diese Unsicherheit sollte nicht durch Pauschaleinbürgerungen, sondern durch eine Gleichstellung in staatsbürgerlicher Hinsicht für eine Übergangszeit bis zu einer endgültigen Regelung bewältigt werden. Die Gleichstellung manifestiert sich vor allem darin, daß die sog. Deutschengrundrechte eben nicht auf die deutsche Staatsangehörigkeit, sondern auf den Begriff des Deutschen abstellen (vgl. Artt. 8, 9, 11, 12), auch das Wahlrecht steht gem. § 12 BWG allen Deutschen iSd Art 116 zu. Es bleibt demnach festzuhalten, daß der oben formulierte Grundsatz, wonach sich das Staatsvolk aus den Staatsangehörigen des betreffenden Staates zusammensetzt, für die Bundesrepublik Deutschland nicht ohne weiteres gilt. Das Staatsvolk der Bundesrepublik setzt sich vielmehr aus den Deutschen als Oberbegriff für deutsche Staatsangehörige und sog. Status-Deutsche zusammen.[15]

Nach hM und Staatspraxis in der Bundesrepublik Deutschland besaßen auch die Bürger der DDR - ungeachtet der DDR-Staatsbürgerschaft - die deutsche Staatsangehörigkeit.[16] Sie wurden als Angehörige eines einheitlichen Staatsvolks des Völkerrechtssubjekts Deutschland angesehen, das 1945 und auch später nicht untergegangen sei.[17] Da sich die in diesem Zusammenhang ergebenden Probleme mit der Wiedervereinigung erledigt haben, braucht auf sie hier nicht näher eingegangen zu werden.

Mit dem Vertrag von Maastricht wurde die sog. europäische Unionsbürgerschaft eingeführt. Unionsbürger ist gem. Art. 17 I EGV, wer die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedsstaates der Europäischen Union besitzt. Die durch die Staatsangehörigkeit der Mitgliedstaaten vermittelte Unionsbürgerschaft verschafft Rechte, die regelmäßig ausschließlich mit der Staatsangehörigkeit verbunden sind, wie das Aufenthaltsrecht, das aktive und passive Kommunalwahlrecht und das Recht auf diplomatischen Schutz (Artt. 18, 19, 20, 21 EGV) in den Mitgliedstaaten.[18] Allerdings hat die Unionsbürgerschaft, da der Europäischen Union keine Staatsqualität zugeschrieben wird, nicht den Charakter einer europäischen Staatsangehörigkeit.[19]

Die verfassungsrechtlichen Grundlagen der deutschen Staatsangehörigkeit ergeben sich vor allem aus Art. 16 I. Der Begriff taucht daneben nur in der kompetenzrechtlichen Norm des Art. 73 Nr. 2 sowie in der oben bereits angesprochenen Regelung über die Status-Deutschen, Art. 116, auf.

Das in Art. 16 I 1 niedergelegte Entziehungsverbot sowie die gem. Art. 16 I 2 geltenden Einschränkungen für den Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit schützen die Staatsangehörigkeit in Form eines Grundrechts, also eines subjektiven Abwehrrechts des Bürgers gegen den Staat. Zunächst soll dieses Abwehrrecht näher dargestellt werden. Anschließend soll der Frage nachgegangen werden, inwiefern Art. 16 I eine über diesen status negativus hinausgehende institutionelle Garantie der deutschen Staatsangehörigkeit vermittelt.

Der oben angesprochenen Unterscheidung zwischen Deutschen und deutschen Staatsangehörigen folgt auch Art. 16. Während sich das in Art. 16 II statuierte Auslieferungsverbot ausdrücklich auf Deutsche bezieht, ist in Art. 16 I nur von der deutschen Staatsangehörigkeit die Rede. Die Gewährleistungen des Art. 16 I beziehen sich folglich auch nur auf die deutsche Staatsangehörigkeit iSd Art. 116 I Var. 1 und nicht auf Statusdeutsche iSd Art. 116 I Var. 2.[20] Für eine analoge Anwendung des Art. 16 I auf Statusdeutsche iSd Art. 116 I Var. 2 ist angesichts der Deutlichkeit dieser Bestimmung, bei der nichts für ein Redaktionsversehen spricht und die auch keine im Wege der Analogie schließungsbedürftige Regelungslücke erzeugt bzw. offenläßt, kein Raum.[21] Dagegen umfaßt der persönliche Schutzbereich des Art. 16 I auch Staatsangehörige, die neben ihrer deutschen Staatsangehörigkeit eine oder mehrere andere Staatsangehörigkeiten besitzen.[22] Dies ergibt sich daraus, daß der gleichzeitige Besitz einer ausländischen Staatsangehörigkeit grundsätzlich an der deutschen Staatsangehörigkeit nichts ändert.[23]

Der in Art. 16 I 1 niedergelegte Schutz der Staatsangehörigkeit vor ihrer Entziehung ist im historischen Kontext als eine Reaktion auf die vorwiegend politisch, ethnisch und religiös motivierte Zwangsausbürgerungspraxis im nationalsozialistischen Deutschland zu sehen.[24] Darüber hinaus hat sich der Parlamentarische Rat bei der Formulierung des Art. 16 I 1 an der Regelung des Art. 15 II der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte[25] orientiert, auch wenn die letztendliche verabschiedete Fassung des Art. 16 I 1 über Art. 15 II AEMR hinausgeht.[26]

Problematisch erscheint allerdings das Verhältnis zwischen der Entziehung der Staatsangehörigkeit iSd Art. 16 I 1 und ihrem Verlust gegen den Willen des Betroffenen iSd Art. 16 I 2. Mit dem Begriff der Entziehung verbindet sich dem Wortlaut nach nämlich sowohl die Folge des Verlusts als auch das Merkmal der mangelnden Freiwilligkeit. Da Art. 16 I diesbezüglich aber unterschiedliche Rechtsfolgen beinhaltet, müssen die Entziehung und der Verlust gegen den Willen des Betroffenen unterschiedliche Tatbestände bezeichnen. Hinsichtlich der Abgrenzung von Entzug und Verlust gegen den Willen des Betroffenen werden in Rechtsprechung und Literatur unterschiedliche Auffassungen vertreten.

Ursprünglich wurde die Auffassung vertreten, daß als Entziehung der Staatsangehörigkeit ausschließlich die Zwangsausbürgerung durch Verwaltungsakt anzusehen sei.[27]

Hiergegen spricht aber der mit Art. 16 I 1 verfolgte Zweck, umfassende und das heißt notwendigerweise auch rechtsformunabhängige Vorkehrungen gegen den historisch erfahrenen Mißbrauch staatsangehörigkeitsrechtlicher Regelungskompetenzen zu treffen.[28] Die nationalsozialistische Aubürgerungspolitik, deren Wiederholung oder Nachahmung unter beliebigen anderen Vorzeichen mit Art. 16 I 1 verhindert werden sollte, hatte sich nämlich keineswegs nur des Verwaltungsakts, sondern gerade auch der den Staatsangehörigkeitsverlust unmittelbar herbeiführenden rechtssatzförmigen Regelung bedient.[29] Das Kriterium der Rechtsform der Wegnahme der Staatsangehörigkeit kann insofern bei der Abgrenzung zwischen Entzug und Verlust aus dem Blickwinkel einer historischen und teleologischen Auslegung des Art. 16 I 1 nicht maßgeblich sein..

Nach anderer Auffassung soll nicht die Rechtsform, sondern der Individualbezug der Wegnahme das entscheidende Abgrenzungskriterium darstellen.[30] Danach liegt eine Entziehung neben der Zwangsausbürgerung durch Verwaltungsakt nur dann vor, wenn die Zwangsausbürgerung durch Richterspruch oder durch ein auf bestimmte Personen bezogenes Maßnahmegesetz beruht.[31]

Hiergegen spricht aber, daß auch diese Auslegung den Intentionen des Verfassungsgebers gegenüber zu kurz greift, indem sie allgemein-gesetzliche Verlusttatbestände auch dann nicht unter das Entziehungsverbot des Art. 16 I 1 subsumiert, wenn sie diskriminierenden oder sonst willkürlichen Charakter haben.[32] Wie bereits oben festgestellt, sollte Art. 16 I 1 aber gerade auch vor solchen allgemein-gesetzlichen Regelungen schützen.[33] Auch diese Theorie vermag unter der Perspektive einer historischen und teleologischen Auslegung folglich kein überzeugendes Abgrenzungskriterium hervorzubringen.

Nach einer weiteren Meinung soll eine Entziehung der Staatsangehörigkeit immer dann vorliegen, wenn die Wegnahme, unabhängig von ihrer Rechtsform, ohne oder gegen den Willen des Inhabers bewirkt wird, sog. Willenstheorie.[34] Demgegenüber soll als verfassungsgemäßer Verlustgrund jeder gewollte oder auf willentlicher Abwendung vom deutschen Staatsverband beruhende Wegfall der Staatsangehörigkeit angesehen werden.[35] Es soll also zwischen der Zwangsausbürgerung und der Selbstausbürgerung unterschieden werden.[36] Für diese Auffassung scheint zunächst der Wortlaut des Art. 16 I 1 zu sprechen; im allgemeinen Sprachgebrauch wird der Begriff des Entzugs tatsächlich mit einer unfreiwilligen Wegnahme gleichgesetzt.

Daß diese Definition aber nicht richtig sein kann, zeigt schon Art. 16 I 2, der unter bestimmten einschränkenden Voraussetzungen auch Regelungen zuläßt, die den Wegfall der Staatsangehörigkeit gegen den Willen des Inhabers bewirken.[37] Die Annahme, daß Art. 16 I 1 jeden unwillentlichen Wegfall der Staatsangehörigkeit ausschließt, ist im übrigen auch mit den Intentionen des Verfassungsgebers unvereinbar, die sich ausweislich der Entstehungsgeschichte nicht gegen alle tradierten und in der Staatspraxis üblichen willensunabhängigen Verlusttatbestände richteten, sondern primär auf die Vermeidung einer Wiederholung des durch die NS-Herrschaft erfahrenen Mißbrauchs des Staatsangehörigkeitsrechts zielten.[38] Das Willenselement allein ermöglicht daher auch keine Abgrenzung zwischen Entzug und Verlust, wie eine systematische und teleologische Auslegung des Art. 16 I 1 zeigt.

Nach der, auch vom BVerfG vertretenen, sog. Vermeidbarkeitstheorie soll es bei der Charakterisierung einer Wegnahme der Staatsangehörigkeit als Entzug darauf ankommen, daß der Inhaber der Staatsangehörigkeit Tatbestandsmerkmale staatsangehörigkeitsrechtlicher Normen, an die der Verlust der Staatsangehörigkeit geknüpft ist, vermeidbarerweise erfüllt hat.[39]

Gegen diese Theorie spricht aber, daß Regelungen, die einen unfreiwilligen Staatsangehörigkeitsverlust an eine bestimmte Betätigung (beispielsweise die Äußerung einer bestimmten politischen Meinung) knüpfen, nach dieser Auffassung von dem Entziehungsverbot des Art. 16 I 1 nicht erfaßt würden, da jeder Träger des Grundrechts die Beibehaltung seiner Staatsangehörigkeit ja durch Vermeidung der entsprechenden Verhaltensweisen sichern, den Eintritt des angedrohten Verlusts also beeinflussen könnte.[40] Dies ist aber mit dem oben angesprochenen Sinn und Zweck des Art. 16 I 1 nicht vereinbar. Auch die Vermeidbarkeitstheorie entspricht damit nicht den historischen und teleologischen Vorgaben, die bei der Bestimmung des Entzugstatbestandes zu beachten sind.

Nach einer weiteren Auffassung sollen alle über die traditionellen Verlusttatbestände hinausgehenden Verlustregelungen unter das Entziehungsverbot fallen.[41] Begründet wird dies damit, daß so der Absicht des Verfassungsgebers, bestimmte, traditionell als sachgerecht betrachtete Regelungsmöglichkeiten weiterhin offenzulassen, Rechnung getragen werde.[42]

Allerdings entspricht auch diese Lösung der gesetzgeberischen Absicht, den Regelungsmöglichkeiten zum Wegfall der Staatsangehörigkeit möglichst klare und formalisierte Grenzen zu setzen, angesichts der Unbestimmtheit des Verweises auf die Tradition nur unzureichend.[43] Ferner spricht gegen diese Auffassung, daß gem. Art. 1 III eben nicht das Grundgesetz am einfachen Gesetz, sondern umgekehrt die hergebrachten Regeln am Grundgesetz zu messen sind und im übrigen ein Teil der ursprünglichen Verlustregeln des RuStAG (insbesondere §§ 27-29 RuStAG aF) unbestritten verfassungswidrig waren.[44] Letztlich führt diese Auslegung auch zu einer Versteinerung der Rechtslage.[45] Auch die Traditionstheorie vermag somit als alleiniges Abgrenzungskriterium nicht zu überzeugen.

Nach anderer Auffassung soll der Vielschichtigkeit der Entzugsproblematik durch einen sog. kombinierten Entziehungsbegriff Rechnung getragen werden.[46] Begründet wird dies damit, daß der Verfassungsgeber mit der gewählten Textfassung des Art. 16 I 1 tendenziell konfligierende Regelungsabsichten verfolgt habe, diesen Konflikt aber weder im Text selbst noch in den zugrundeliegenden Beratungen zu einem klaren Ausgleich gebracht habe.[47] Einerseits sollte ein über das Verbot willkürlicher Entziehungen hinausgehender, umdeutungssicherer Schutz vor etwaigem künftigen Mißbrauch staatsangehörigkeitsrechtlicher Regelungskompetenzen gewährt werden.[48] Andererseits sollte aber auch nicht jeder unwillentliche Staatsangehörigkeitsverlust ausgeschlossen, sondern dem Gesetzgeber ein gewisser Regelungsspielraum für sachangemessene, nicht willkürliche Verlusttatbestände belassen werden.[49] Diese teilweise gegenläufigen Absichten könnten nicht mit einer einfachen, auf ein einzelnes Unterscheidungskriterium abstellenden Definition des Entziehungsbegriffs harmonisiert, sondern nur mit einer Kombination verschiedener Merkmale zu praktischer Konkordanz gebracht werden.[50] Allen oben dargestellten Begriffsbestimmungen lägen hierbei Gesichtspunkte zugrunde, die dabei nicht verloren gehen dürften.[51] Die von der sog. Willenstheorie berücksichtigte Willensrichtung des Grundrechtsträgers sei insoweit von Bedeutung, als zwar nicht jeder, aber nur der gegen oder ohne den Willen erfolgende Wegfall der Staatsangehörigkeit eine Entziehung darstelle. Aus der Verwaltungsakt- und der Einzelakttheorie sei als relevanter Kern der Gedanke aufzugreifen, daß jedenfalls der einseitige, ohne den Willen des Betroffenen erfolgende Wegfall der Staatsangehörigkeit durch Einzelakte der Exekutive oder der Rechtsprechung unter das Entziehungsverbot falle.[52] Da Art. 16 I 1 darüber hinaus einen möglichst formalisierten Diskriminierungsschutz gegenüber dem Gesetzgeber vermitteln soll, ist daneben auch der vom BVerfG verwendete Gesichtspunkt der Unvermeidbarkeit als Identifikationsmerkmal verbotener Entziehung beizubehalten. Für die auch damit noch nicht erfaßten Fälle möglicher willkürlicher Verlustregelungen durch den Gesetzgeber seien nähere Kennzeichnungen die zugleich formaler, möglichst interpretationsunabhängig bestimmter Art wären und dem Gesetzgeber doch Spielräume für dem Zweck des Art. 16 I 1 nicht zuwiderlaufende Regelungen ließen, allerdings nicht erkennbar.[53] Insoweit müsse ergänzend, in modifizierter Anknüpfung an die Traditionstheorie, auf den Rahmen des in der Staatenpraxis aktuell Üblichen und als mit Art. 15 II AEMR vereinbar Anerkannten verwiesen werden.[54]

Eine Entziehung iSd Art. 16 I 1 ist danach jeder Wegfall der Staatsangehörigkeit gegen oder ohne den Willen des Betroffenen, der durch Einzelakt der Exekutive oder der Rechtsprechung erfolgt oder den der Betroffene nicht beeinflussen kann oder der auf einem nicht in der Staatenpraxis aktuell üblichen und als mit Art. 15 II AEMR anerkannten Verlustgrund beruht.[55]

Die Kombinationstheorie vermeidet die Schwächen der dem Wesen des Entzugsverbot nur unzureichend gerecht werdenden anderen dargestellten Theorien. Soweit ihr vorgeworfen wird, daß sie durch ihre dynamische Verweisung auf die Staatenpraxis den Inhalt einer zentralen grundgesetzlichen, gegen typisches NS-Unrecht gerichteten Garantie variabel mache,[56] ist dem entgegenzuhalten, daß die Bezugnahme auf die internationale Staatenpraxis nach der Systematik des kombinierten Entzugsbegriffs eben gerade nicht isoliert erfolgt, sondern nur ein letztes Sicherungsmittel der deutschen Staatsangehörigkeit darstellt, daß überhaupt nur dann eingreift, wenn nicht bereits die Kriterien des entgegenstehenden Willens, des Einzelakts und der Vermeidbarkeit des Wegfalls für das Vorliegen eines Entzugs sprechen. Durch den Hinweis auf die Staatenpraxis werden also keine gegenüber den anderen Auffassungen weitergehenden Entzugsmöglichkeiten geschaffen. Insofern vermag die Kombinationstheorie aufgrund ihrer weitreichenden, den Vorstellungen des Verfassungsgebers entsprechenden, Schutzmöglichkeiten zu überzeugen.

Verlust iSd Art. 16 I 2 ist jeder Wegfall der Staatsangehörigkeit.[57] Auch die Entziehung, für die Art. 16 I 1 eine vorrangige Spezialregelung trifft, bewirkt also einen Verlust der Staatsangehörigkeit.[58] Im Verhältnis zur Entziehung bildet der Verlust insofern den Oberbegriff.[59] Zwar wird teilweise vertreten, daß Verlust jeder Wegfall der Staatsangehörigkeit sei, der keinen Entzug darstelle.[60] Diese Trennung von Verlust und Entziehung führt aber zu keinen erkennbaren praktischen Konsequenzen, sondern beruht nur auf unterschiedlich gewählten Oberbegriffen.[61]

Der Verlust der Staatsangehörigkeit darf gem. Art. 16 I 2 gegen den Willen des Betroffenen dann nicht erfolgen, wenn er sonst staatenlos würde. Im Gegensatz zum Entziehungsverbot geht es hier also nicht nur um den konkreten Schutz vor der Wegnahme der Staatsangehörigkeit, sondern auch um die Vermeidung der als unerwünscht angesehenen Staatenlosigkeit.[62] Die typischen Verlustgründe des deutschen Staatsangehörigkeitsrechts sind in § 17 RuStAG aufgeführt, hierunter fallen insbesondere die Entlassung, §§ 17 I Nr. 1, 18ff. RuStAG, der Erwerb einer ausländischen Staatsangehörigkeit, §§ 17 I Nr. 2, 25 RuStAG sowie der Verzicht, §§ 17 I Nr. 3, 26 RuStAG.

Die Entziehung der Staatsangehörigkeit wird durch Art. 16 I 1 GG vorbehaltlos verboten. Entziehungen können folglich nie gerechtfertigt werden.

Der Verlust der Staatsangehörigkeit steht dagegen unter einem Gesetzesvorbehalt; er darf gem. Art. 16 I 2 nur aufgrund eines Gesetzes erfolgen. Die Tatsache, daß Art. 16 I 2 GG den Fall eines Verlustes durch Gesetz nicht nennt, ist auf ein Redaktionsversehen zurückzuführen; ein Verlust durch Gesetz ist somit ebenfalls möglich.[63] Soweit der Verlust gegen den Willen des Betroffenen erfolgt, wird der Gesetzesvorbehalt noch dadurch qualifiziert, daß der Verlust nicht zur Staatenlosigkeit des Betroffenen führen darf. Staatenlos ist eine Person dann, die kein Staat aufgrund seines Rechtes als Staatsangehörige ansieht.[64] Im Hinblick auf die gravierenden Konsequenzen der Staatenlosigkeit wird die Formulierung "gegen den Willen des Betroffenen" extensiv ausgelegt.[65] Ein Verlust gegen den Willen des Betroffenen soll danach bereits dann angenommen werden, wenn dieser sich nicht ausdrücklich mit dem Verlust und der daraus folgenden Staatenlosigkeit einverstanden erklärt.[66] Die in den §§ 17ff. RuStAG geregelten Verlusttatbestände sind insoweit mit den Anforderungen des Art. 16 I 2 GG vereinbar.

Inwiefern die Rücknahme einer fehlerhaften Einbürgerung nach § 48 VwVfG eine Entziehung der Staatsbürgerschaft iSd Art. 16 I 1 GG darstellt, ist Gegenstand eines weiteren Rechtsstreits.

Nach einer Ansicht stellt die Rücknahme eine unerlaubte Entziehung iSd Art. 16 I 1 dar.[67] Die Rücknahme der Einbürgerung nach § 48 VwVfG erfolge nämlich durch Verwaltungsakt, somit also durch Einzelakt der Verwaltung und unterfalle insofern, soweit sie gegen oder ohne den Willen des Betroffenen erfolge, dem Entziehungsverbot des Art. 16 I 1.[68] Darüber hinaus sei die bloß fehlerhafte, aber nicht nichtige Einbürgerung gem. § 43 VwVfG verbindlich, stelle also eine Rechtsposition dar, die nur noch entzogen werden könne.[69] Nach anderer Auffassung soll dies nicht der Fall sein; begründet wird dies damit, daß Art. 16 I 1 GG nicht den Zweck habe, rechtswidrige Einbürgerungen ihn ihrem Bestand aufrechtzuerhalten.[70] Es sollten vielmehr nur Zwangsausbürgerungen verhindert werden.[71] Von Art. 16 I 1 werde insofern nur die "wohlerworbene" Staatsangehörigkeit geschützt.[72]

Zu diesem Streit ist festzustellen, daß zwar der Wortlaut des Art. 16 I 1 gegen die Möglichkeit einer Rücknahme spricht, wohingegen teleologische Erwägungen für die Möglichkeit der Rücknahme sprechen. Bei absolut geschützten subjektiven Rechtspositionen wie der Staatsangehörigkeit ist hierbei nach richtiger Auffassung dem Wortlaut der Vorzug zu geben; dieser kann nicht durch den Rückgriff auf teleologische Gesichtspunkte überwunden werden. Eine Unterscheidung zwischen einer "wohlerworbenen" und einer "schlechterworbenen" Staatsangehörigkeit liegt Art. 16 I 1 nicht zugrunde. Eine Lösung dieses Streits könnte darin liegen, daß der Gesetzgeber einfachgesetzlich die Nichtigkeit für die als unerträglich angesehenen rechtswidrigen Einbürgerungen, dh insbesondere diejenigen, die durch Täuschung des Einzubürgernden erschlichen wurden, anordnen könnte. Vorbild hierfür könnte die Vorschrift des § 24 I 1. StAngRegG sein, der unter bestimmten Voraussetzungen die Unwirksamkeit der Einbürgerungen von Volksdeutschen und der in der NS-Zeit geflohenen Staatsbürger anordnet.

Nach einer Auffassung stellt Art. 16 I über das oben dargestellte subjektive Abwehrrecht hinaus eine institutionelle Garantie dar.[73] Diese institutionelle Garantie schütze das Wesen, den materiellen Kern, der deutschen Staatsangehörigkeit.[74] Maßgeblich für die Bestimmung dieses von der institutionellen Garantie erfaßten Kerns sei das geschichtlich gewachsene Wesen der deutschen Staatsangehörigkeit.[75] Als Bestandteil dieses Kerns werden von den betreffenden Autoren insbesondere die tradierten Erwerbstatbestände der deutschen Staatsangehörigkeit angesehen. So seien das Abstammungsprinzip sowie das Prinzip der ausschließlichen Staatsangehörigkeit Teil der institutionellen Garantie der deutschen Staatsangehörigkeit.[76]

Für die Verankerung des Abstammungsgrundsatzes als Teil der institutionellen Garantie des Art. 16 I 1 wird angeführt, daß das ius sanguinis bereits mit der bayerischen Verfassungsurkunde vom 26.5.1818 in § 1 des Titel IV Eingang in die deutsche Rechtskultur gefunden habe.[77] Dieser Tradition folge auch das RuStAG vom 22.7.1913, das bis heute gilt.[78] Das deutsche Staatsangehörigkeitsrecht ist nach Auffassung der Vertreter einer institutionellen Garantie der Staatsangehörigkeit also von der Geltung des ius sanguinis geprägt, die prinzipielle Ablehnung des ius soli sei insofern unübersehbar.[79] Da der Kern der institutionellen Garantie sich aus dem geschichtlichen Wesen der deutschen Staatsangehörigkeit ergebe, sei das für den Erwerb der Staatsangehörigkeit geltende Abstammungsprinzip insofern als Teil des einfachgesetzlich unantastbaren Kerns der institutionellen Garantie anzusehen.[80]

Zur Einbeziehung des Grundsatzes der Ausschließlichkeit der deutschen Staatsangehörigkeit in den Kernbereich der institutionellen Garantie wird angeführt, daß dieser Grundsatz bereits der ersten gesamtdeutschen Kodifikation des Staatsangehörigkeitsrechts, dem "Gesetz über die Erwerbung und des Verlust der Bundes- und Staatsangehörigkeit" vom. 1. Juni 1870 zugrunde lag.[81] Der Grundsatz sei in späteren Reformen, insbesondere im RuStAG bekräftigt worden und beherrsche noch heute das deutsche Staatsangehörigkeitsrecht.[82] Die Unterbindung mehrfacher Staatsangehörigkeit stelle darüber hinaus einen wesensmäßigen Bestandteil der alleinigen Geltung des Abstammungsprinzips dar.[83] Auch der Grundsatz der Ausschließlichkeit der deutschen Staatsangehörigkeit gehöre insofern zum geschichtlich gewachsenen Wesen der deutschen Staatsangehörigkeit und werde damit von der institutionellen Garantie des Art. 16 I umfaßt.[84]

Nach der oben dargestellten Auffassung setzt Art. 16 I als institutionelle Garantie dem einfachen Gesetzgeber enge Grenzen, innerhalb derer er im Bereich des Staatsangehörigkeitsrechts tätig werden kann. Inwiefern Art. 16 I tatsächlich eine institutionelle Garantie darstellt und bejahendenfalls, ob sie tatsächlich auch die tradierten Erwerbstatbestände der Staatsangehörigkeit garantiert, soll nun näher untersucht werden.

Aus Entstehungsgeschichte und Wortlaut lassen sich zur Stützung der Einordnung des Art. 16 I als institutionelle Garantie keine Anhaltspunkte entnehmen.[85] Insbesondere ein Vergleich des Wortlauts des Art. 16 I mit den allgemein anerkannten Einrichtungsgarantien[86] der Art. 14 I (Eigentum), Art. 28 II (kommunale Selbstverwaltung) und Art. 33 V (Berufsbeamtentum) scheint gegen eine institutionelle Garantie zu sprechen. In den entsprechenden Vorschriften ist jeweils explizit von einer Gewährleistung (Artt. 14 I, 28 II) bzw. von der Berücksichtigung hergebrachter Grundsätze (Art. 33 V) die Rede. Hinsichtlich einer derartigen ausdrücklichen Gewährleistung der Einrichtung der Staatsangehörigkeit schweigt Art. 16 I sich jedoch aus.

Es muß insofern auf allgemeine Grundsätze zurückgegriffen werden. Eine Einrichtungsgarantie als Oberbegriff für institutionelle Garantien und Institutsgarantien ist nach Klaus Stern, dem die allgemeine Meinung insoweit folgt, dann gegeben, wenn die in einer Verfassungsnorm enthaltenen Objektivationen durch Normenkomplexe und tatsächliches Wirken formiert und abgrenzbar vorgefunden werden und im gewährleistenden Verfassungsrechtssatz so ausgestaltet sind, daß sie gewährleistet sein sollen, dh auf Grund ihrer historischen Verwurzelung und ihres Eigenwerts auch für die Zukunft des Gemeinschaftslebens besondere Stabilität und Kontinuität erhalten sollen.[87] Die in Art. 16 I geregelte deutsche Staatsangehörigkeit muß also diese Voraussetzungen erfüllen. Die deutsche Staatsangehörigkeit ist eine überkommene, vom Recht geformte und vom Grundgesetzgeber vorgefundene und historische verwurzelte Grundfigur.[88] Ihre Bedeutung für das Gemeinschaftsleben ist auch erheblich, zumal aus ihr grundlegende Rechte und Pflichten des einzelnen abgeleitet werden.[89] Der Staatsangehörigkeit kommt als rechtliches Zuordnungskriterium insofern eine überragende Bedeutung zu, die für das Funktionieren einer Demokratie unentbehrlich ist. Daß ihr der Verfassungsgeber im Hinblick auf Deutschlands Rechtslage, insbesondere der Teilung Deutschlands in zwei Staaten eine besondere Stabilität und Kontinuität verleihen wollte, steht außer Zweifel.[90] Als durch die hier einschlägige Norm des Art. 16 I kann die deutsche Staatsangehörigkeit insofern im Sinne der obigen Definition als gewährleistet angesehen werden, als daß Art. 16 subjektive Abwehrrechte zum Schutz der Staatsangehörigkeit regelt, damit also indirekt vom Bestehen und Fortbestand der deutschen Staatsangehörigkeit ausgeht. Der oben dargestellten Auffassung ist somit also insoweit zuzustimmen, als daß Art. 16 I eine institutionelle Garantie der deutschen Staatsangehörigkeit beinhaltet.

Fraglich erscheint aber, inwiefern der Auffassung auch bei der Bestimmung des geschützten Kernbereichs der deutschen Staatsangehörigkeit zu folgen ist. Nach Klaus Stern muß bei der Bestimmung des Kernbereichs einer Einrichtungsgarantie nach ihrem Essentiale gesucht und dieses von den Akzidentialien abgegrenzt werden.[91] Herausgearbeitet werden müßten also jene Bestandteile, die struktur- und typusbestimmend seien, die der betreffenden Einrichtung das spezifische Gepräge geben, die das charakteristische Erscheinungsbild präsentieren.[92] Essentiale der Institution Staatsangehörigkeit ist zunächst einmal ihre Zuordnungsfunktion. Denn eine Staatsangehörigkeit, die ihre Funktion als rechtliches Zuordnungskriterium zur Bestimmung des Staatsvolks verlöre, ergäbe keinen Sinn. Hierzu gehört notwendigerweise auch ein Mindestbestand an Bestimmungen über den Staatsangehörigkeitserwerb, da ansonsten trotz Aufrechterhaltung der Institution Staatsangehörigkeit deren Träger aussterben könnte.[93] Nach der oben dargestellten Auffassung gehören zu diesen Essentialia aber auch die tradierten Erwerbstatbestände der deutschen Staatsangehörigkeit. Hierzu ist zunächst festzustellen, daß der Wortlaut des Art. 16 I 1 die tradierten Erwerbstatbestände nicht erwähnt. Auch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift deutet nicht darauf hin, daß der Verfassungsgeber durch die Regelung des Art. 16 I 1 bestimmte Erwerbstatbestände festlegen wollte.[94] Der Parlamentarische Rat ging ganz im Gegenteil sogar von der Zulässigkeit der Mehrstaatigkeit aus und sah explizit davon ab, eine entsprechende Regelung, welche die Mehrstaatigkeit untersagen sollte, in Art. 16 I aufzunehmen.[95] Weder Wortlaut noch die historische Auslegung vermögen also die These, Art. 16 I garantiere den Bestand der tradierten Erwerbstatbestände, zu untermauern, sondern sprechen, zumindest was die Vermeidung von Mehrstaatigkeit betrifft, gegen sie. Auch systematische oder teleologische Argumente für die These lassen sich nicht finden. Überdies zeigt ein Vergleich zu anderen Einrichtungsgarantien des Grundgesetzes, daß Erwerbstatbestände durch sie nicht zementiert werden sollen; die oben dargestellte Auffassung analog auf die Eigentumsgarantie des Art. 14 I, welcher unbestritten eine Institutsgarantie enthält[96], angewandt, würde bedeuten, daß die (Eigentums-) Erwerbstatbestände der §§ 929ff. BGB durch den einfachen Gesetzgeber nicht angetastet werden dürften. Eine offensichtlich unhaltbare Konsequenz. Zwar ist der Gegenmeinung zuzugestehen, daß das rechtshistorische Bild der deutschen Staatsangehörigkeit durch das ius sanguinis und die Vermeidung der Mehrstaatigkeit geprägt ist; es war aber gleichermaßen auch von dem Grundsatz der Ablehnung von Einbürgerungsansprüchen, der staatsangehörigkeitsrechtlichen Anknüpfung des unehelichen Kindes an seine Mutter bei Nichtberücksichtigung des unehelichen Vaters und der staatsangehörigkeitsrechtlichen Familieneinheit bei Bindung der Staatsangehörigkeit der verheirateten Frau an die des Mannes geprägt.[97] Diese Grundsätze wurden teilweise bereits durch das Grundgesetz selbst oder durch spätere Gesetzesänderungen bzw. Urteile des BVerfG abgeschafft.[98] Dies zeigt also, wie tief das Grundgesetz selbst und später auch das einfache Staatsangehörigkeitsrecht bereits in ehemalige Grundprinzipien des bisherigen Staatsangehörigkeitsrechts eingedrungen ist, ohne daß dies für verfassungswidrig gehalten worden wäre. Die tradierten Grundstrukturen des deutschen Staatsangehörigkeitsrechts verfassungsrechtlich durch eine weitgezogene institutionelle Garantie in Art. 16 I abzusichern, würde also einen Selbstwiderspruch innerhalb des Grundgesetzes darstellen. Es bleibt demnach festzuhalten, daß Art. 16 I zwar die deutsche Staatsangehörigkeit nicht nur als subjektives Recht vor Entziehung und Verlust schützt, sondern auch die Einrichtung selbst in Form einer institutionellen Garantie objektiv-rechtlich schützt, die tradierten Erwerbstatbestände aber nicht unter den für den einfachen Gesetzgeber unantastbaren Kern fallen.[99] Eine Festlegung auf eine bestimmte Ausgestaltung des Rechtsinstituts der Staatsangehörigkeit und ihrer Erwerbstatbestände ist mit der institutionellen Garantie der Staatsangehörigkeit also nicht verbunden.[100]

Nachdem die verfassungsrechtlichen Grundlagen des deutschen Staatsangehörigkeitsrechts skizziert wurden, soll nunmehr der Frage nachgegangen werden, inwiefern der Gesetzesentwurf des Bundestags mit eben diesen vereinbar ist und inwiefern andere rechtliche Aspekte gegen den Gesetzesentwurf sprechen.

Der Gesetzentwurf des Bundestags markiert einen Wendepunkt in der Geschichte des deutschen Staatsangehörigkeitsrechts.[101] Dieser Wendepunkt manifestiert sich in der teilweisen Einführung eines ius soli, der vermehrten Hinnahme zumindest vorübergehender Mehrstaatigkeit und der sog. Optionslösung.

Durch den neuen Erwerbstatbestand des § 4 III RuStAG nF wird zum ersten Mal ein das weiterhin geltende ius sanguinis ergänzende ius soli in Deutschland eingeführt. Danach erwirbt ein in Deutschland geborenes Kind ausländischer Eltern die deutsche Staatsangehörigkeit, wenn ein Elternteil seit acht Jahren regelmäßig seinen gewöhnlichen Aufenthalt im Inland hat und eine Aufenthaltsberechtigung oder seit drei Jahren eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis besitzt. Der Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit nach § 4 III RuStAG nF wird dabei nicht dadurch gehindert, daß der Betroffene eine oder mehrere weitere Staatsangehörigkeiten mit der Geburt erwirbt. Mithin enthält die Vorschrift des § 4 III RuStAG nF nicht nur eine teilweise Abkehr von der Reinform des ius sanguinis, sondern läßt auch verstärkt die Entstehung von zumindest vorübergehender Mehrstaatigkeit zu.

Der Erwerbstatbestand des § 4 III RuStAG nF wird allerdings durch die Verlusttatbestände der §§ 17 Nr. 6, 29 RuStAG nF ergänzt. Gem. § 29 I RuStAG nF muß derjenige, der die deutsche Staatsangehörigkeit nach § 4 III RuStAG nF erworben hat, und zusätzlich eine ausländische Staatsangehörigkeit besitzt, mit Erreichen der Volljährigkeit erklären, ob er die deutsche oder die ausländische Staatsangehörigkeit behalten will, sog. Optionsmodell. Erklärt der Betroffene, daß er die ausländische Staatsangehörigkeit behalten will oder erklärt er sich bis zur Vollendung des 23. Lebensjahres gar nicht, geht die Staatsangehörigkeit gem. § 29 II RuStAG nF verloren. Erklärt der Betroffene dagegen, daß er die deutsche Staatsangehörigkeit behalten will, so ist er gem. § 29 III RuStAG nF verpflichtet, die Aufgabe oder den Verlust der ausländischen Staatsangehörigkeit nachzuweisen. Soweit dieser Nachweis nicht bis zur Vollendung des 23. Lebensjahres geführt wird, geht die deutsche Staatsangehörigkeit gem. § 29 III 2 RuStAG nF grundsätzlich ebenfalls verloren. Allerdings enthält § 29 III 2, IV RuStAG nF iVm § 87 AuslG nF insofern noch einen Ausnahmetatbestand, als daß die deutsche Staatsangehörigkeit trotz Erfüllung der Voraussetzungen des § 29 III 2 RuStAG nF dann nicht verloren geht, wenn die Aufgabe oder der Verlust der ausländischen Staatsangehörigkeit nicht möglich oder nicht zumutbar ist, oder einer der gem. § 29 IV RuStAG nF anwendbaren Ausnahmetatbestände des § 87 AuslG nF eingreift; in diesen Fällen muß der Betroffene eine sog. Beibehaltungsgenehmigung beantragen die bei Vorliegen der genannten Voraussetzungen von der zuständigen Behörde zu erteilen ist. Im Rahmen des § 87 AuslG nF ist noch die Besonderheit des § 87 II AuslG nF zu beachten; hiernach fällt die Verpflichtung zur Aufgabe der ausländischen Staatsangehörigkeit weg, wenn es sich bei ihr um die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats der Europäischen Union handelt und Gegenseitigkeit besteht.

Nachdem die drei Essentialia des Gesetzesentwurfs dargestellt wurden, sollen sie nun auf ihre Verfassungsmäßigkeit näher untersucht werden.

Gegen die partielle Einführung des ius soli, wie es der Gesetzesentwurf des Bundestags vorsieht, werden verschiedene Bedenken vorgetragen, die im einzelnen dargestellt werden sollen.

Soweit der oben dargestellten Auffassung gefolgt wird, die eine, die tradierten Erwerbstatbestände umfassende institutionelle Garantie aus Art. 16 I 1 ableitet, ist die Verfassungswidrigkeit der Neuregelung des § 4 III RuStAG nF offensichtlich verfassungsrechtlich nicht haltbar.[102] Daß dieser Auffassung aber nicht gefolgt werden kann, wurde bereits oben festgestellt.[103] Die nach richtiger Ansicht einzig das Rechtsinstitut der Staatsangehörigkeit als Zuordnungskriterium schützende institutionelle Garantie des Art. 16 I steht der Einführung eines ius soli nicht entgegen, da sie dem einfachen Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Staatsangehörigkeitserwerbs einen weiten Spielraum überläßt.[104]

Die allgemeinen Regeln des Völkerrechts sind gem. Art. 25 Bestandteil des Bundesrechts und gehen jedenfalls dem einfachen deutschen Gesetzesrecht vor. Insofern können die Regeln des allgemeinen Völkerrechts die Legislative auch bei der Regelung über die Staatsangehörigkeit binden.[105] Das Völkerrecht überläßt die Regelung der Staatsangehörigkeit allerdings den Staaten selbst.[106] Die Regelungsautonomie der Staaten besteht uneingeschränkt beim Staatsangehörigkeitserwerb kraft Geburt, so daß die Ergänzung des deutschen Staatsangehörigkeitsrechts um Elemente des ius-soli-Prinzips insoweit keinen Bedenken begegnet.[107] Mithin kann der Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit kraft Geburt durch Heranziehung des ius sanguinis, des ius soli oder durch eine Kombination beider Prinzipien geregelt werden.[108] Insofern begegnet die Einführung eines eingeschränkten ius soli durch § 4 III RuStAG nF keinerlei Bedenken.

Ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip, Art. 20 II 1 ist insoweit denkbar, als der Gesetzgeber durch die Einführung des ius-soli-Prinzips in einer einfachgesetzlichen Regelung selbst Umfang und Zusammensetzung des Staatsvolkes bestimmt.[109] Dies führt dazu, daß die Staatsgewalt primär nicht direkt vom Volke ausgeht, sondern sich der erste Schritt gleichsam von "oben nach unten" vollzieht, indem der Gesetzgeber bestimmt, wer das Volk ist. Hierin könne eine mit dem Demokratieprinzip unvereinbare Selbstlegitimation des Gesetzgebers zu sehen sein, da der demokratisch zu legitimierende Gesetzgeber den Kreis der Wahlberechtigten dadurch fast vollständig selbst bestimmt.

Gegen diese These spricht aber bereits, daß der Kreis der Wahlberechtigten schon immer über die einfachgesetzlichen staatsangehörigkeitsrechtlichen Vorschriften bestimmt wurde, da die Verfassung diesbezüglich keine ausdrückliche Regelung enthält.[110] Das Problem der Selbstlegitimation der Staatsgewalt, die zugleich Gesetzgeber ist, war folglich stets gegeben und ist als solche hingenommen worden.[111] Das GG erkennt die Selbstlegitimation der Staatsgewalt durch den einfachgesetzlichen Gesetzgeber in der Kompetenzvorschrift des Art. 73 Nr. 2 auch ausdrücklich an. Bereits aus rechtslogischen Gründen ist eine andere Regelungsmöglichkeit überdies gar nicht gegeben. Wer, wenn nicht der demokratisch legitimierte Gesetzgeber soll denn das Staatsangehörigkeitsrecht in Gesetzesform fassen?

Im Ansatz richtig ist an der oben dargestellten Ansicht aber, daß das Demokratieprinzip es gebietet, den bedeutsamen Status der deutschen Staatsangehörigkeit nicht an Personen zu verleihen, die keine hinreichende Verknüpfung mit der Bundesrepublik Deutschland aufweisen; der Inhaber der deutschen Staatsbürgerschaft muß als Teil des die Staatsgewalt tragenden Staatsvolks, das die konstituierende Grundlage des gesamten Gemeinwesens bildet, ein Mindestmaß an Identifikation mit eben diesem Staatsvolk aufweisen.[112] Dies darf allerdings nicht als Zerschmelzung mit einer wie auch immer gearteten deutschen Kulturnation verstanden werden, Anknüpfungspunkt für die hinreichende Verknüpfung im oben genannten Sinne ist vielmehr die Erfüllung der herkömmlichen Integrationserfordernisse, also insbesondere langandauernder Aufenthalt und Geburt oder Ausbildung im Inland.[113] Diesen Anforderungen wird der Gesetzesentwurf mit der Regelung des § 4 III RuStAG nF insofern gerecht, als daß der Staatsangehörigkeitserwerb kraft Geburt nur für in Deutschland geborene Kinder von Ausländern mit gefestigten Aufenthaltsrechten eintritt, mithin also eine Vermutung für eine bereits vollzogene Integration besteht.[114]

Das von der Gegenauffassung genannte Demokratieprinzip kann im übrigen sogar als Argument für die Einführung des ius soli herangezogen werden, so hat das BVerfG in seinem Urteil zum Kommunalwahlrecht für Ausländer den Ausgangspunkt, daß es der demokratischen Idee, insbesondere dem in ihr enthaltenen Freiheitsgedanken entspreche, eine Kongruenz zwischen den Inhabern demokratischer politischer Rechte und den dauerhaft einer bestimmten Herrschaft Unterworfenen herzustellen, als richtig angesehen.[115] Dies führt zwar nicht zu einer verfassungsrechtlichen Gebotenheit der Einführung eines auf diese Kongruenz abzielenden ius soli, zeigt aber, daß das Demokratieprinzip dieser Einführung jedenfalls nicht entgegensteht.

Ein Verstoß des ius soli gegen das in Art. 6 I normierte Familienschutzgebot ist insofern denkbar, als durch die Einführung des eingeschränkten ius soli in § 4 III RuStAG innerhalb einer Familie verschiedene Staatsangehörigkeiten entstehen können; die Eltern könnten Ausländer bleiben, während die hier geborenen Kinder die deutsche Staatsangehörigkeit erwerben. Das ius soli führt also zwingend zur Gemischtnationalität der Familien.[116] Hierin werden teilweise weitreichende Probleme gesehen, da gerade eine gemeinsame Bindung an eine bestimmte staatliche Gemeinschaft zur Dokumentierung und Stärkung des familiären Zusammenhalts beitrage.[117] Das ius-soli-Konzept lasse aber eine Familieneinheit erst gar nicht entstehen.[118] Darüber hinaus könne es durch das AuslG aufgrund der möglichen Verwirklichung von dort normierten Ausweisungstatbeständen zur Familientrennunng kommen.[119]

Hiergegen wird aber zurecht eingewandt, daß das von der oben dargestellten Auffassung vorausgesetzte Prinzip der staatsangehörigkeitsrechtlichen Familieneinheit durch Art. 6 I weder geschützt noch in sonstiger Weise gefordert wird.[120] Auch wird der vielgestaltige, emotional geprägte familiäre Zusammenhalt nicht primär von dem Staatsangehörigkeitserwerb als externen, rein formalem Akt tatsächlich geprägt, sondern von der Integration in den Familienverband, der unabhängig von der Staatsangehörigkeit sei.[121] Dies gilt um so mehr, als nicht zu erkennen ist, daß das kraft Geburt die deutsche Staatsangehörigkeit erwerbende Kind etwa deshalb nicht in ebenso in den Familienverband integriert und von der Familie angenommen wird, weil es eine andere Staatsangehörigkeit besitzt als die Eltern.[122] Auch ist zu beachten, daß sich die aus den unterschiedlichen Staatsangehörigkeiten entspringenden rechtlichen Folgen nicht bereits durch die Geburt, sondern überwiegend erst durch die Vollendung des 18. Lebensjahres realisieren, so daß gerade das Eltern-Kind-Verhältnis frei von Problemen sein wird, die aus den verschiedenen Nationalitäten resultieren können.[123] Überdies erachtet auch die Rechtsprechung eine einheitliche Staatsangehörigkeit aller Familienmitglieder als wünschenswert, nicht aber als verfassungsrechtlich geboten.[124] Mithin hindert auch Art. 6 I den Gesetzgeber nicht daran, das ius soli einfachgesetzlich zu verankern.

Auch gegen die vermehrte Hinnahme von Mehrstaatigkeit werden Bedenken vorgetragen. Daß die nach richtiger Ansicht abzulehnende Auffassung, Art. 16 I garantiere die tradierten Erwerbstatbestände und enthalte den Grundsatz der Vermeidung von Mehrstaatigkeit auch die vorübergehende Hinnahme von Mehrstaatigkeit als mit der institutionellen Garantie des Art. 16 I für unvereinbar hält, ist offensichtlich.[125] Bezüglich der Fehlerhaftigkeit dieser Auffassung wird insofern aber nach oben verwiesen.[126]

Das BVerfG hat bezüglich der Mehrstaatigkeit eindeutig Position bezogen; es geht davon aus, daß innerstaatlich und international eine mehrfache Staatsangehörigkeit als Übel betrachtet wird, das sowohl im Interesse der Staaten wie im Interesse der betroffenen Bürger nach Möglichkeit vermieden oder beseitigt werden sollte.[127] Die Qualifizierung als Übel kennzeichnet allerdings in diesem Zusammenhang nur rechtspolitische Bedenken gegen die regelmäßige Hinnahme mehrfacher Staatsangehörigkeit.[128] Ein Verbot der Hinnahme mehrfacher Staatsangehörigkeit hat das BVerfG dagegen nicht ausgesprochen.[129] Auch läßt der Gesetzesentwurf des Bundestags grundsätzlich nur eine vorübergehende Mehrstaatigkeit zu, die lediglich beim Eingreifen der Ausnahmetatbestände der § 29 IV RuStAG nF iVm § 87 AuslG nF zu einer endgültigen wird. Die Übeldoktrin des BVerfG bewirkt also keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken gegen den Gesetzesentwurf.

Ein Teil der Literatur stützt die Ablehnung der vorübergehenden Hinnahme der Mehrstaatigkeit auf die Bindung der Bundesrepublik Deutschland an das internationale Übereinkommen vom 6.5.1963[130] über die Verringerung der Mehrstaatigkeit und über die Wehrpflicht von Mehrstaatern.[131] Hierbei wird aber übersehen, daß das Abkommen einen Verlust der bisherigen Staatsangehörigkeit nur im Fall des willentlichen Erwerbs einer anderen Staatsangehörigkeit postuliert, damit also einen Staatsangehörigkeitserwerb kraft Geburt, wie ihn § 4 III RuStAG nF regelt, gar nicht erfaßt.[132] Schon aus diesem Grunde braucht auf den Einwand der Verletzung des Abkommens nicht näher eingegangen zu werden.

Gegen die Hinnahme mehrfacher Staatsangehörigkeit wird auch das Willkürverbot, Art. 3 I angeführt.[133] Nach einer Auffassung soll die Hinnahme mehrfacher Staatsangehörigkeit nach dem System des bisher geltenden Staatsangehörigkeitsrechts grundsätzlich nicht in Betracht kommen.[134] Die mehrfache Staatsangehörigkeit werde nur ausnahmsweise hingenommen, wenn die Nichtverleihung zu verfassungswidrigen Zuständen oder zu Widersprüchen mit verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen führten.[135] Eine vermehrte Hinnahme von Mehrstaatigkeit in Fällen, die nicht unter die Ausnahmen der bestehenden staatsangehörigkeitsrechtlichen Systematik fielen, verstieße gegen das Willkürverbot des Art. 3 I.[136] Dieser Auffassung ist zwar zuzugestehen, daß das bisherige Staatsangehörigkeitsrecht tatsächlich von einer weitestmöglichen Vermeidung der Mehrstaatigkeit ausgeht. Allerdings übersehen die Verfechter der oben dargestellten Ansicht, daß sich das Postulat der Vermeidung von Mehrstaatigkeit lediglich aus dem einfachgesetzlichen Recht ergibt, aber, wie oben festgestellt wurde, nicht verfassungsrechtlich verankert ist.[137] Wenn aber kein verfassungsrechtliches Gebot der Vermeidung von Mehrstaatigkeit besteht, kann der Gesetzgeber nicht gehindert sein, Mehrstaatigkeit auch dann zuzulassen, wenn keine verfassungsrechtlichen Gründe dies erfordern. Der Einwand, die Zulassung von Mehrstaatigkeit durch das ius soli verstoße gegen das aus Art. 3 I folgende Willkürverbot, geht insoweit also fehl. Es ist vielmehr Sache des Gesetzgebers, die rechtspolitische Entscheidung zu treffen, wann Mehrstaatigkeit in welchem Ausmaß zugelassen werden soll.

Allerdings könnte sich eine Verletzung des ebenfalls in Art. 3 I statuierten Gleichheitssatzes daraus ergeben, daß die durch die Neufassung des § 4 III RuStAG hingenommene vorübergehende Mehrstaatigkeit die hiervon Betroffenen gegenüber Monostaatern insofern privilegiert, als daß diese nur eine Staatsangehörigkeit besitzen. Eine von Art. 3 I erfaßte Ungleichbehandlung von Monostaatern und Mehrstaatern läge aber nur dann vor, wenn Kinder mit mindestens einem deutschen Elternteil und Kinder ausländischer Eltern eine vergleichbare Personengruppe darstellen würden. Anknüpfungspunkt für eine vergleichbare Personengruppe kann hier nur sein, daß mit der Einführung des ius soli sowohl die Kinder mit einem deutschen Elternteil als auch die Ausländerkinder mit der Geburt in der Bundesrepublik die deutsche Staatsangehörigkeit erwerben.[138] Hierin liegt also die Vergleichbarkeit beider Sachverhalte.[139] Diese Sachverhalte sind aber aufgrund der an den Erwerb der Staatsangehörigkeit gem. § 4 III RuStAG nF geknüpften engen Voraussetzungen wesentlich gleich, so daß es im Hinblick auf Art. 3 I sogar als geboten erscheint, sie hinsichtlich des Erwerbs der deutschen Staatsangehörigkeit gleichzustellen.[140] Die vorübergehend hingenommene Mehrstaatigkeit kann hingegen nicht Anknüpfungspunkt einer Ungleichbehandlung iSd Art. 3 I sein;. ein im Inland geborenes Kind deutscher Eltern hat nämlich im Gegensatz zu einem im Inland geborenen Kind ausländischer Eltern gar nicht die rechtliche Möglichkeit, eine ausländische Staatsangehörigkeit zu erwerben. Insofern fehlt es hier bereits an der Vergleichbarkeit der Sachverhalte. Auch der Gleichheitssatz begründet somit keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Hinnahme vorübergehende Mehrstaatigkeit.

Mehrfache Staatsangehörigkeit schafft insbesondere in den Bereichen der Wehrpflicht, des diplomatischen Schutzes sowie dem Wahlrecht rechtliche Probleme.[141] Diese rechtlichen Probleme sind allerdings zumindest teilweise durch entsprechende zwischenstaatliche Abkommen lösbar.[142] Darüber hinaus statuieren diese Probleme aber keine von Verfassungs wegen zu beachtende Grenze für die Gestaltungsmöglichkeiten des Gesetzgebers. Sie stellen vielmehr Gesichtspunkte dar, die der Gesetzgeber bei der rechtspolitischen Entscheidung für die Ausgestaltung des Staatsangehörigkeitsrecht berücksichtigen sollte. Auch diese Gesichtspunkte sprechen also nicht gegen die Verfassungsmäßigkeit der Hinnahme mehrfacher Staatsangehörigkeit, zumal der Gesetzgeber diese Probleme ja durchaus gesehen hat und sich für die Optionslösung entschieden hat, die regelmäßig die mit der Wehrpflicht und dem Wahlrecht zusammenhängenden Probleme vermeidet, da der Betroffene sich in dem Zeitpunkt, in dem Wehrpflicht und Wahlrecht aktuell werden, dem Eintritt der Volljährigkeit[143], bereits für eine der beiden Staatsangehörigkeiten entscheiden muß, vgl. § 29 I RuStAG nF.

Hinsichtlich des Optionsmodells erscheint fraglich, inwiefern es mit dem grundrechtlichen Entziehungsverbot des Art. 16 I 1 vereinbar ist. Nach der oben dargestellten sog. Kombinationstheorie liegt eine Entziehung der Staatsangehörigkeit in jedem Wegfall der Staatsangehörigkeit gegen oder ohne den Willen des Betroffenen, der durch Einzelakt der Exekutive oder der Rechtsprechung erfolgt oder den der Betroffene nicht beeinflussen kann oder der auf einem nicht in der Staatenpraxis aktuell üblichen und als mit Art. 15 II AEMR anerkannten Verlustgrund beruht.

Für alle Varianten des § 29 RuStAG nF gilt zunächst, daß der Wegfall jeweils automatisch durch Gesetz in Form einer sog. self-executing-law erfolgt. Das bedeutet aber, daß das Einzelaktskriterium nicht eingreift; insofern sind die Regelungen der Optionslösung folglich nicht zu beanstanden. Gleichermaßen gilt für alle Varianten, daß sie auch ohne, bzw. gegen den Willen des Betroffenen zu einem Wegfall der Staatsangehörigkeit führen können. Es erscheint damit also nicht von vornherein ausgeschlossen, daß es sich bei den Varianten um von Art. 16 I 1 untersagte Entziehungstatbestände handelt. Das Optionsmodell stellt auch ein in der Staatenpraxis übliches, Integrationskonzept dar, so daß auch im Hinblick auf Art. 15 II AEMR und die Staatenpraxis keine Bedenken hinsichtlich des Optionsmodells bestehen.[144] Insbesondere ist der Wegfall der Staatsangehörigkeit nach dem Optionsmodell nicht willkürlich, da er konsequent die negativen Folgen der Mehrstaatigkeit verhindern will und der Gesetzgeber folglich einen legitimen Zweck verfolgt.[145] Problematisch erscheint damit nur noch das Vermeidbarkeitskriterium.

Soweit sich der Betroffene gem. § 29 II 1 RuStAG nF dahingehend erklärt, daß er die ausländische Staatsangehörigkeit behalten wolle, ist der Wegfall der deutschen Staatsangehörigkeit für ihn vermeidbar.[146] Durch Verzicht auf die Beibehaltung der ausländischen Staatsangehörigkeit hätte er den Wegfall nämlich verhindern können. Auch der für den Fall, daß sich der Betroffene nicht erklärt, gem. § 29 II 2 RuStAG nF vorgesehene Wegfall der Staatsangehörigkeit ist für ihn vermeidbar; der Wegfall liegt hier darin begründet, daß der Betroffene die ihm vom Gesetz abverlangte Entscheidung für oder gegen die deutsche Staatsangehörigkeit nicht trifft, obwohl er sie treffen könnte. Auch hier ist der Wegfall also auf ein Verhalten des Betroffenen zurückzuführen. Für den Fall, daß der Betroffene sich zwar für die deutsche Staatsangehörigkeit entscheidet, aber den nach § 29 III RuStAG nF erforderlichen Nachweis der Aufgabe oder des Verlustes der ausländischen Staatsangehörigkeit nicht nachweist, gilt das oben gesagte nicht ohne weiteres. Denn die Möglichkeit der Aufgabe oder des Verlustes hängt von der in dem betreffenden ausländischen Staat geltenden Regelung über die Aufgabe oder den Verlust ab. Hierbei kann es durchaus vorkommen, daß die Aufgabe oder der Verlust der ausländischen Staatsangehörigkeit unmöglich oder mit unzumutbaren Schwierigkeiten verbunden ist. Würde die Staatsangehörigkeit auch in diesen Fällen gegen oder ohne den Willen des Betroffenen weggenommen, läge ein unvermeidbarer Wegfall der Staatsangehörigkeit vor, der damit als durch Art. 16 I 1 untersagte Entziehung im oben genannten Sinne einzuordnen wäre. Allerdings hat der Gesetzgeber diese Problematik erkannt, und mit der Beibehaltungsgenehmigung nach § 29 IV RuStAG nF die passende rechtliche Handhabe zur Vermeidung dieser Rechtsfolge in die Regelungssystematik des § 29 RuStAG nF integriert. Aufgrund dieser Ausnahmeregelung liegt also auch in dem Fall, in dem sich der Betroffene zwar für die deutsche Staatsangehörigkeit entscheidet, aber den Nachweis der Aufgabe oder des Verlusts der ausländischen Staatsangehörigkeit nicht erbringen kann bzw. es ihm unzumutbar ist, diesen Nachweis zu erbringen, keine Entziehung iSd Art. 16 I 1 vor. Das Optionsmodell ist folglich mit Art. 16 in Einklang gebracht. Die Tatbestände des § 29 RuStAG nF erweisen sich insofern als verfassungsmäßige Verlusttatbestände iSd Art. 16 I 2.

Die deutsche Staatsangehörigkeit wird durch das subjektive Abwehrrecht des Art. 16 I 1 weitreichend gegen ihren Entzug geschützt. Unter Entziehung ist nach richtiger Auffassung jeder Wegfall der Staatsangehörigkeit gegen oder ohne den Willen des Betroffenen zu verstehen, der durch Einzelakt der Exekutive oder der Rechtsprechung erfolgt oder den der Betroffene nicht beeinflussen kann oder der auf einem nicht in der Staatenpraxis aktuell üblichen und als mit Art. 15 II AEMR anerkannten Verlustgrund beruht. Darüber hinaus stellt Art. 16 I eine objektiv-rechtliche institutionelle Garantie der Staatsangehörigkeit dar. Diese Garantie bezieht sich aber nur auf die Eigenschaft der Staatsangehörigkeit als Zuordnungskriterium zum Staatsvolk. Bestimmte Erwerbsmodalitäten werden von der institutionellen Garantie entgegen einer Meinung im Schrifttum nicht erfaßt.

Der Gesetzesentwurf des Bundestags enthält drei wesentliche Neuerungen, die Einführung eines ergänzenden ius soli, die vermehrte Hinnahme vorübergehender Mehrstaatigkeit sowie das sog. Optionsmodell. Durchgreifende verfassungsrechtliche Bedenken ergeben sich hinsichtlich dieser Reform nicht. Insbesondere eine vom Demokratieprinzip geforderte hinreichende Verknüpfung der von der Reform Betroffenen mit der Bundesrepublik Deutschland ist durch die an den Staatsangehörigkeitserwerb geknüpften Voraussetzungen gewährleistet. Dem Gesetzgeber steht bei der einfachgesetzlichen Regelung der Staatsangehörigkeit insofern ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Die Reform des Staatsangehörigkeitsrechts stellt sich mithin nicht als verfassungsrechtliches, sondern lediglich als rechtspolitisches Problem dar.

[1] Vgl. insbesondere G. v. 30.6.1993, BGBl. I S. 1062.

[2] BT-Drucks. 14/533, vgl. auch BR-Drucks. 188/99.

[3] Herzog, in: FS Zeidler, Bd. 2, 1418.

[4] Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 394;

Ipsen, Staatsrecht I, Rdn. 4;

Scholz/Uhle, NJW 1999, 1510;

Randelzhofer, in: M/D/H/S, Art. 16, Rdn. 1;

Isensee, FS Roellecke, 142;

Kokott, in: Sachs, Art. 16, Rdn. 1.

[5] Artt. ohne nähere Bezeichnung sind im folgenden solche des GG.

[6] Pieroth/Schlink, Rdn. 1030;

Stern, Staatsrecht Bd. I, § 8 I 4.

Randelzhofer, in: M/D/H/S, Art. 16, Rdn. 8

[7] Pieroth/Schlink, Rdn. 1030;

Randelzhofer, in: M/D/H/S, Art. 16, Rdn. 8.

[8] Pieroth/Schlink, Rdn. 1030.

[9] Kokott, in: Sachs, Art. 16, Rdn. 10;

BVerfGE 54, 53, 70.

[10] Schnapp, in: v. Münch-Kunig, Art. 16, Rdn. 6.

[11] Schrötter/Möhlig, ZRP 1995, 375.

[12] Schnapp, in: v. Münch-Kunig, Art. 16, Rdn. 7;

Schrötter/Möhlig, ZRP 1995, 375.

[13] Lübbe-Wolff, Jura 1996, 58;

Marx, Staatsangehörigkeitsrecht, Art. 16, Rdn. 2.

[14] BVerfGE 37, 217, 241.

[15] Ziemske, Staatsangehörigkeit, S. 26;

Marx, ZAR 1997, 69.

[16] BVerfGE 36, 1, 30f.;

Pieroth/Schlink, Rdn. 120;

Lübbe-Wolff, Jura 1996, 58.

[17] BVerfGE 36, 1, 16;

Pieroth/Schlink, Rdn. 120.

[18] Lübbe-Wolff, Jura 1996, 59f.

[19] Lübbe-Wolff, Jura 1996, 59f.

[20] Lübbe-Wolff, Jura 1996, 58;

Jarass/Pieroth, Art. 16, Rdn. 1;

Marx, Staatsangehörigkeitsrecht, Art. 16, Rdn. 8.

[21] Lübbe-Wolff, Jura 1996, 58;

Kokott, in: Sachs, Art. 16, Rdn. 26.

[22] Becker, in: v. Mangoldt/Klein, Art. 16, Rdn. 51;

Lübbe-Wolff, Jura 1996, 63.

[23] Becker, in: v. Mangoldt/Klein, Art. 16, Rdn. 51.

[24] Pieroth/Schlink, Rdn. 1031;

Beratungen des Parlamentarischen Rates, Bd. 5/II, S. 714;

Marx, Staatsangehörigkeitsrecht, Art. 16, Rdn. 1;

BVerwG, DÖV 1967, 95;

Ziemske, Staatsangehörigkeit, 271.

vgl. als besonders perfides Beispiel für die Ausbürgerungspraxis die 11. Verordnung zum Reichsbürgergesetz vom 25.11.1941, deren § 1 die Bestimmung enthielt: "Ein Jude, der seinen gewöhnlichen Aufenthalt im Ausland hat, kann nicht deutsche Staatsangehöriger sein. Der gewöhnliche Aufenthalt im Ausland ist dann gegeben, wenn sich ein Jude im Ausland unter Umständen aufhält, die erkennen lassen, daß er dort nicht nur vorübergehend verweilt." Diese Regelung betraf nicht nur rechtzeitig emigrierte deutsche Staatsbürger jüdischen Glaubens, sondern zielte auch und gerade auf den Verlust der Staatsangehörigkeit durch Deportation.

[25] "Niemandem darf seine Staatsangehörigkeit willkürlich entzogen werden."

[26] JöR n.F., 1, 159f.

[27] BMI, RdSchr. v. 27.3.1950, in: StAZ 1950, 122.

[28] Lübbe-Wolff, Jura 1996, 60;

Hailbronner-Renner, Art. 16 GG, Rdn. 28;

Marx, Staatsangehörigkeitsrecht, Art. 16, Rdn. 10;

Seifert, DÖV 1972, 671;

Randelzhofer, in: M/D/H/S, Art. 16, Rdn. 51.

[29] Lübbe-Wolff, Jura 1996, 60;

Marx, Staatsangehörigkeitsrecht, Art. 16, Rdn. 10;

siehe auch oben Fn. 20.

[30] Marx, Staatsangehörigkeitsrecht, Art. 16, Rdn. 18;

Kokott, in: Sachs, Art. 16, Rdn. 16.

[31] Lübbe-Wolff, Jura 1996, 60;

Marx, Staatsangehörigkeitsrecht, Art. 16, Rdn. 18.

[32] Hailbronner/Renner, Art. 16 GG, Rdn. 29;

Lübbe-Wolff, Jura 1996, 60;

Seifert, DÖV 1972, 671.

[33] Siehe oben Fn. 28.